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引言

2019年11月底，關(guān)于國(guó)務(wù)院國(guó)資委下發(fā)的《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)方案》[1]在媒體曝光，該《方案》將西北五省區(qū)（甘肅、陜西、新疆、青海和寧夏）納入第一批中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)。國(guó)資委2019年12月底的央企負(fù)責(zé)人會(huì)議上，也提及了煤電資源區(qū)域整合[2]。有觀察者認(rèn)為，這一試點(diǎn)出臺(tái)的原因在于這些地區(qū)煤電產(chǎn)能過(guò)剩、煤電企業(yè)連續(xù)虧損多年，國(guó)資委從確保國(guó)有資產(chǎn)保值與增值的需要，向步履維艱的煤電企業(yè)伸出援手。國(guó)資委這一動(dòng)作究竟意味著什么？本文將梳理上述方案的政策背景，并就煤電在中國(guó)能源系統(tǒng)中的未來(lái)定位進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

（來(lái)源：微信公眾號(hào)“磐之石環(huán)境與能源研究中心”作者：林佳喬）

01

國(guó)資委煤電整合計(jì)劃

中央發(fā)電企業(yè)煤電業(yè)務(wù)2018年在一半的省區(qū)中都處于虧損狀態(tài)，主要集中在西北、西南和東北三個(gè)地區(qū)[3]；本次煤電資源整合則主要是解決煤電行業(yè)的虧損問(wèn)題，西北地區(qū)煤電產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重，且電力需求增速放緩或負(fù)增長(zhǎng)，導(dǎo)致煤電資產(chǎn)負(fù)債率較高，因此整合計(jì)劃中西北地區(qū)先行也是情理之中。按上述方案計(jì)劃，西北地區(qū)的試點(diǎn)從2019年底開(kāi)始啟動(dòng)，三年內(nèi)完成；試點(diǎn)整合目標(biāo)為：“力爭(zhēng)到2021年末，試點(diǎn)區(qū)域產(chǎn)能結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，煤電協(xié)同持續(xù)增強(qiáng)，運(yùn)營(yíng)效率穩(wěn)步提高，煤電產(chǎn)能壓降四分之一至三分之一，平均設(shè)備利用小時(shí)明顯上升，整體減虧超過(guò)50%，資產(chǎn)負(fù)債率明顯下降?！?/p>

從未來(lái)煤電發(fā)展角度看，此次西北五省區(qū)只是煤電整合的先行者，未來(lái)還有第二批甚至更多，而且也還可能擴(kuò)展至其他具有煤電業(yè)務(wù)的央企如國(guó)投集團(tuán)和華潤(rùn)集團(tuán)等。

02

煤電行業(yè)發(fā)展與政策背景

煤電行業(yè)的“去產(chǎn)能”是“十三五”期間的主要能源政策之一，2016年也是煤電去產(chǎn)能政策大爆發(fā)的年份，從年初發(fā)改委的嚴(yán)控煤電新增產(chǎn)能通知開(kāi)始，出臺(tái)煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，到年底的電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出的到2020年煤電11億千瓦的總量控制目標(biāo)；這都向煤電行業(yè)發(fā)出了前所未有且非常明確的產(chǎn)能收緊信號(hào)。體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于煤電行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能的認(rèn)識(shí)，也希望通過(guò)一系列的控制煤電行業(yè)有序發(fā)展的政策降低發(fā)電行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

圖1: 中國(guó)電廠發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年全國(guó)電力工業(yè)統(tǒng)計(jì)快報(bào)一覽表

注：發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)統(tǒng)計(jì)的電廠為6000千瓦及以上規(guī)模

如果沒(méi)有這些停建和緩建的政策，煤電廠利用小時(shí)數(shù)或?qū)⒊掷m(xù)下跌。去產(chǎn)能政策的效果在“十三五”期間就已顯現(xiàn)，帶來(lái)了煤電新增產(chǎn)能降速自不必說(shuō)，也扭轉(zhuǎn)了煤電廠的利用小時(shí)數(shù)走低勢(shì)頭，火電利用小時(shí)已從2004年的5991小時(shí)（近二十年高點(diǎn)），一路下滑降至2016年的4165小時(shí)，去產(chǎn)能政策讓利用小時(shí)數(shù)在2017年止跌，2018年小幅增至4361小時(shí)，但這仍然離煤電機(jī)組5500設(shè)計(jì)利用小時(shí)數(shù)相去甚遠(yuǎn)。此次整合預(yù)計(jì)將大幅提高該地區(qū)的煤電利用效率。

03

此次煤電整合是場(chǎng)“零和”式監(jiān)管嗎？

對(duì)于此次國(guó)資委牽頭的煤電產(chǎn)業(yè)整合，從經(jīng)濟(jì)角度講無(wú)非是讓低效電廠關(guān)門(mén)止損，增加高效電廠的利用小時(shí)數(shù)而盈利，可以說(shuō)是場(chǎng)“零和游戲”。如果我們回顧目前煤電行業(yè)虧損的主要原因，可以概括為煤價(jià)與電價(jià)市場(chǎng)化不同步、工商業(yè)電價(jià)優(yōu)惠、煤電給可再生電力讓出發(fā)電份額等[4]。那么此次整合會(huì)否直接推動(dòng)整個(gè)煤電產(chǎn)業(yè)扭轉(zhuǎn)虧損局面嗎？

對(duì)于煤電廠來(lái)講，按照整合試點(diǎn)方案中提到的“加速虧損資產(chǎn)清理”主要包括淘汰關(guān)停低效落后機(jī)組等去產(chǎn)能措施，“達(dá)不到國(guó)家要求及符合地方淘汰標(biāo)準(zhǔn)”的煤電機(jī)組將要在關(guān)停之列，違規(guī)在建的煤電項(xiàng)目也在清理之列；而對(duì)于留存延續(xù)的高效先進(jìn)電廠來(lái)講，人力及技術(shù)資源集中，發(fā)電小時(shí)增加。從短期經(jīng)濟(jì)收益角度來(lái)看，這次整合將會(huì)讓各省區(qū)內(nèi)低效機(jī)組減虧止損、高效機(jī)組盈利增加。然而，存續(xù)機(jī)組的中長(zhǎng)期收益還要依賴(lài)于區(qū)域內(nèi)電力供需格局改善等其他影響因素。

對(duì)于電力企業(yè)的上下游，也就是煤炭供應(yīng)和終端用戶。有分析指出，如果按照上述整合方案，形成的格局將是五大電力企業(yè)會(huì)分別在各自劃歸的省區(qū)內(nèi)一家獨(dú)大，但這又與電力改革推進(jìn)的發(fā)電側(cè)放開(kāi)相悖[5]，說(shuō)好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又從何談起？而且未來(lái)售電側(cè)和終端用戶如何與這些煤電巨頭談判電價(jià)呢？整合或能給電企帶來(lái)改善經(jīng)濟(jì)狀況的機(jī)會(huì)，卻可能為終端用戶未來(lái)電價(jià)帶來(lái)不確定性。一個(gè)可能的后果是，西北五省區(qū)的高耗電企業(yè)外遷至電價(jià)更低的地區(qū)如內(nèi)蒙古。因此，需要對(duì)這次西北煤電整合乃至后續(xù)煤電行業(yè)的大規(guī)模整合所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)成本，從全社會(huì)收益角度來(lái)進(jìn)行全面的分析與評(píng)估。

04

環(huán)境與社會(huì)視角：

整合會(huì)否帶來(lái)“正和”效應(yīng)？

此次煤電資源的區(qū)域整合將導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)煤電廠數(shù)量的減少，電力生產(chǎn)趨于集中，并且單一電企協(xié)調(diào)省區(qū)內(nèi)所有下轄電廠也會(huì)帶來(lái)能源利用效率的提升，單位發(fā)電量的煤炭消耗量和二氧化碳排放量都應(yīng)該會(huì)隨之降低。

對(duì)于另外一個(gè)不可忽視的因素是該地區(qū)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，也就是新增裝機(jī)情況，雖然整合方案中提到了“屬于國(guó)內(nèi)電力產(chǎn)能預(yù)警紅色和橙色等級(jí)的省區(qū)，自開(kāi)展煤電資產(chǎn)重組起，原則上停止新建煤電投資項(xiàng)目、新增產(chǎn)能的煤電技術(shù)改造項(xiàng)目，確需新立項(xiàng)的項(xiàng)目需征得區(qū)域牽頭單位同意”。但是根據(jù)國(guó)家能源局的煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警[6]，在裝機(jī)充裕度方面陜西和青海兩省為綠色，代表供需基本平衡，其他三省區(qū)則為紅色，裝機(jī)明顯冗余。這意味著從能源規(guī)劃角度來(lái)講，西北五省區(qū)未來(lái)新增裝機(jī)發(fā)展可能在特定區(qū)域仍有空間，但是考慮到整合方案的背景，以及未來(lái)煤電發(fā)展面臨的應(yīng)對(duì)氣候變化、改善地區(qū)空氣質(zhì)量、降低對(duì)水資源利用的壓力等各方面壓力，該地區(qū)未來(lái)煤電發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，應(yīng)考量如何逐步減少煤電份額，以可再生能源為替代，逐步邁向低碳能源系統(tǒng)發(fā)展的路徑。

結(jié)語(yǔ)

在研究機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)和能源企業(yè)正在編制能源行業(yè)和電力部門(mén)的“十四五”規(guī)劃這一大背景下，國(guó)資委提出了西北地區(qū)煤電重組試點(diǎn)方案。直接將處理擱置資產(chǎn)（stranded assets）這一棘手問(wèn)題擺上臺(tái)面，也從煤電經(jīng)濟(jì)性角度對(duì)中國(guó)能源系統(tǒng)的未來(lái)結(jié)構(gòu)發(fā)出強(qiáng)烈信號(hào)。由于類(lèi)似規(guī)模的煤電整合尚屬首次，涉及到的資產(chǎn)規(guī)模以及從業(yè)人員規(guī)模非常龐大，需要各方理性對(duì)待這次充滿挑戰(zhàn)的煤電行業(yè)轉(zhuǎn)型。

煤電產(chǎn)能過(guò)剩、可再生電力競(jìng)爭(zhēng)力提升，煤電的成本優(yōu)勢(shì)已不明顯，煤電行業(yè)在中國(guó)未來(lái)能源系統(tǒng)中的發(fā)展定位需要更加明確。通過(guò)區(qū)域整合保障現(xiàn)有煤電的高效利用，不再發(fā)展新的煤電項(xiàng)目，將重點(diǎn)放在提高電網(wǎng)接入可再生能源電力的投資和技術(shù)改進(jìn)的方面。區(qū)域整合在提升中國(guó)能源系統(tǒng)成本有效性的同時(shí)，與區(qū)域低碳能源戰(zhàn)略和發(fā)展轉(zhuǎn)型結(jié)合，這勢(shì)必為中國(guó)實(shí)施更具雄心的氣候變化政策和行動(dòng)提供支持。