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國際環(huán)保組織綠色和平綜合分析了過去五年中國煤電項(xiàng)目的裝機(jī)和運(yùn)行數(shù)據(jù)，結(jié)合2020年1-5月新推進(jìn)煤電項(xiàng)目計(jì)劃，發(fā)現(xiàn)中國多省出現(xiàn)“抬起剎車閥”、重啟上馬煤電項(xiàng)目的現(xiàn)象。

2020年6月9日，北京——面對后疫情時(shí)代的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與長遠(yuǎn)健康發(fā)展需求，中國能源戰(zhàn)略中長期發(fā)展應(yīng)該如何邁向清潔低碳、安全高效成為能源行業(yè)聚焦重點(diǎn)。國際環(huán)保組織綠色和平綜合分析了過去五年中國煤電項(xiàng)目的裝機(jī)和運(yùn)行數(shù)據(jù)，結(jié)合2020年1-5月新推進(jìn)煤電項(xiàng)目計(jì)劃，發(fā)現(xiàn)中國多省出現(xiàn)“抬起剎車閥”、重啟上馬煤電項(xiàng)目的現(xiàn)象。綠色和平建議，中國的電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不應(yīng)該以短期的經(jīng)濟(jì)刺激為目的；有韌性、抗風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)成為中國電力發(fā)展“十四五”規(guī)劃的核心元素。

●  2015-2019年中國煤電發(fā)展?fàn)顩r分析

隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷深化，全社會(huì)用電量增長也從中高速進(jìn)入了中低速時(shí)代。2015-2019年五年間，中國的用電量年均增速為6.8%，與2000-2015年的用電量年均增速（9.8%）相比下降明顯。加上風(fēng)電和光伏等非化石能源的快速發(fā)展，過去五年煤電發(fā)電量的總體占比已經(jīng)從67.9%下降到62.3%，每年下降1-2個(gè)百分點(diǎn)[1]。隨著可再生能源發(fā)電成本的不斷下降和全球低碳轉(zhuǎn)型的趨勢，煤電發(fā)電量未來可預(yù)期的增長空間十分有限。

數(shù)據(jù)來源：中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)，由綠色和平整理計(jì)算。

2015-2019的五年中，中國的煤電發(fā)電量凈增5334億千瓦時(shí)，而中國煤電裝機(jī)凈增199吉瓦，這相當(dāng)于過去五年里，凈新增的煤電機(jī)組每年有效運(yùn)行2680小時(shí)。這一數(shù)字不但低于煤電項(xiàng)目的設(shè)計(jì)運(yùn)行小時(shí)數(shù)5500小時(shí)，甚至比2019年全國煤電設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)4416小時(shí)[2]還要低。

●  2020年外部政策變化刺激煤電項(xiàng)目上馬

國家能源局于2020年2月發(fā)布的《2023年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警》中，在煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警指標(biāo)下僅有山西、甘肅和寧夏三省為紅色[3]。煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警原為控制各區(qū)域煤電建設(shè)總量以解決煤電過剩問題而設(shè)，而今年發(fā)布的大部分地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為綠色的情況，將再難抑地方投資煤電的熱情。

與此同時(shí)，為緩解新冠疫情對國民經(jīng)濟(jì)的沖擊，中央和地方政府采取諸多舉措推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。在宏觀層面上，新建煤電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性也受到了此次經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策的影響，主要體現(xiàn)在長期貸款利率的下降和對重點(diǎn)項(xiàng)目的支持上。為了降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資成本，從2019年8月至今，5年期以上的貸款市場報(bào)價(jià)利率已經(jīng)從4.85%下降到4.65%[4]。2020年重點(diǎn)基建項(xiàng)目里面的煤電新建項(xiàng)目能夠拿到相對較低的利率水平[5] [6]，而對于煤電這樣的高杠桿行業(yè)，利率下降將減輕企業(yè)的還貸壓力，縮短自有資金的投資回收期，進(jìn)一步提升項(xiàng)目的盈利能力。

2020年1-3月期間，中國各省陸續(xù)向外公布了2020年省級重點(diǎn)項(xiàng)目清單，其中包含的煤電項(xiàng)目數(shù)量龐大。重點(diǎn)項(xiàng)目不僅受經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策影響將排在復(fù)工復(fù)產(chǎn)、以及財(cái)政支持的優(yōu)先順位上，也被排在地方投資的優(yōu)先級上。[7] [8]

●  2020年前五月新推進(jìn)煤電項(xiàng)目48吉瓦，超過2019年全年新增

綠色和平梳理了各省已公布的重點(diǎn)項(xiàng)目、環(huán)評和發(fā)改委核準(zhǔn)等審批所涉及的煤電項(xiàng)目信息。結(jié)果顯示，截至2020年5月31日，除46吉瓦在建煤電項(xiàng)目（包括之前停緩的續(xù)建項(xiàng)目）以外，目前全國至少還有48吉瓦的煤電項(xiàng)目正處于新推進(jìn)階段。這些新推進(jìn)項(xiàng)目包括新規(guī)劃（22.4吉瓦）、2020年前五月批準(zhǔn)（11.4吉瓦）和新開工（14.7吉瓦）的煤電項(xiàng)目（附表1），是2019年全年投產(chǎn)煤電項(xiàng)目裝機(jī)量的1.6倍，是2019年全年新批煤電項(xiàng)目裝機(jī)量的2.8倍。[9]

在2020年新推進(jìn)的48吉瓦煤電項(xiàng)目中，裝機(jī)數(shù)量和規(guī)模都最為積極的三個(gè)省份為陜西、廣東和山西，新推進(jìn)煤電項(xiàng)目裝機(jī)量分別為13.4吉瓦、8.5吉瓦和4.7吉瓦。陜西的新推進(jìn)項(xiàng)目共計(jì)11個(gè)，其中8個(gè)項(xiàng)目為單個(gè)機(jī)組裝機(jī)量不少于600兆瓦的大型建設(shè)項(xiàng)目；廣東共計(jì)5個(gè)新推進(jìn)項(xiàng)目，且均為單個(gè)機(jī)組裝機(jī)量不少于600兆瓦的大型項(xiàng)目；山西共計(jì)5個(gè)新推進(jìn)項(xiàng)目，其中2個(gè)為單個(gè)機(jī)組裝機(jī)量不少于600兆瓦的大型項(xiàng)目?？梢姡?020年初新推進(jìn)的煤電項(xiàng)目以大型機(jī)組為主。大型煤電機(jī)組的大量推進(jìn)未來可能面臨裝機(jī)冗余的風(fēng)險(xiǎn)，并影響電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)靈活性和新能源的消納。

山西自2016年《煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警》發(fā)布以來，煤電充裕度一直是紅色預(yù)警區(qū)域，近四年的火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)平均僅為4135小時(shí)，可見該省煤電產(chǎn)能過剩嚴(yán)重。此外，山西能源結(jié)構(gòu)中的煤電占比過高。目前山西全省發(fā)電裝機(jī)容量中，火電占比為72.30%，高于同期全國平均水平13.10個(gè)百分點(diǎn)。2020年新推進(jìn)的大量煤電項(xiàng)目不僅可能帶來煤電過剩問題，也將不斷提高煤電裝機(jī)比例，不利于中國的能源系統(tǒng)向未來低碳清潔的道路轉(zhuǎn)型。

●  2020年新推進(jìn)煤電項(xiàng)目八成為地方企業(yè)投資

根據(jù)綠色和平的統(tǒng)計(jì)，2020年新推進(jìn)煤電項(xiàng)目的投資方以地方電力企業(yè)為主。按煤電裝機(jī)量來看，約八成新推進(jìn)的煤電裝機(jī)為地方企業(yè)主導(dǎo)或參與投資。由地方企業(yè)主導(dǎo)投資、地方和中央企業(yè)共同投資、以及中央企業(yè)主導(dǎo)投資[10]的煤電裝機(jī)比例為5：3：2，其中，新推進(jìn)煤電裝機(jī)量最多的陜西省超過90%的項(xiàng)目有地方企業(yè)投資；同樣的煤電裝機(jī)大省山西目前所有的新推進(jìn)項(xiàng)目均有地方企業(yè)投資（附表2）。

自從在2015年煤電項(xiàng)目審批權(quán)下放后，各省地方企業(yè)對于新建煤電項(xiàng)目的熱情不減，尤其是煤炭資源豐富的省份，例如陜西和山西。地方政府推動(dòng)新建煤電的動(dòng)因主要體現(xiàn)在拉動(dòng)稅收能力強(qiáng)、本地資源變現(xiàn)、滿足當(dāng)?shù)馗吆哪墚a(chǎn)業(yè)發(fā)展的電力需求等方面。國家能源局在2020年2月底印發(fā)了《關(guān)于陜西陜北煤電基地陜北至湖北輸電通道配套電源建設(shè)規(guī)劃有關(guān)事項(xiàng)的復(fù)函》，在發(fā)展特高壓和西電東送的背景下，更助長了西部省份新建煤電項(xiàng)目的熱情。但燃煤電廠對當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和大氣污染治理工作造成的負(fù)面影響，使它與中國低碳清潔發(fā)展戰(zhàn)略的投資方向相悖。

自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)氣候與能源政策項(xiàng)目分析師康俊杰此前接受媒體采訪時(shí)曾表示：“一臺(tái)百萬千瓦機(jī)組，意味著幾十億元的GDP，幾億元的稅收，幾百人的就業(yè)，這對地方政府的誘惑力是很大的。國家已在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》中明確指出，重點(diǎn)區(qū)域用電需求通過外電輸入或本地清潔能源發(fā)電解決，但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，山西在'十三五'規(guī)劃調(diào)整后仍為煤電留出近1000萬千瓦的增長空間。存在類似問題的地區(qū)還有很多，從這個(gè)角度，國家和地方政府在政策制定與執(zhí)行上并不完全一致?！盵11]

●  分析結(jié)論及政策建議

分析結(jié)論：

● 在2020年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策、中長期貸款利率下降、以及煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警放松的影響下，各省積極籌劃新建煤電項(xiàng)目，第一季度已有近48.5吉瓦的煤電項(xiàng)目處于新推進(jìn)狀態(tài)，是2019年全年新投產(chǎn)煤電裝機(jī)總量的1.6倍。新推進(jìn)煤電項(xiàng)目最多的五個(gè)省份依次為陜西、廣東、山西、甘肅和湖南。

● 地方對建設(shè)煤電項(xiàng)目懷有較強(qiáng)沖動(dòng)。新推進(jìn)煤電的主要擬投資方不是來自央企電力集團(tuán)，而是地方企業(yè)。在64個(gè)新推進(jìn)煤電項(xiàng)目中，44個(gè)項(xiàng)目為地方企業(yè)主導(dǎo)投資，8個(gè)項(xiàng)目為中央和地方企業(yè)共同投資。

政策建議：

● 地方規(guī)劃新建煤電項(xiàng)目時(shí)應(yīng)及時(shí)將本地區(qū)煤電規(guī)劃建設(shè)信息告知能源局各地區(qū)監(jiān)管局，與監(jiān)管部門共同合理審視自省的煤電裝機(jī)充裕度現(xiàn)狀，以判斷新建煤電項(xiàng)目是否將造成本地煤電裝機(jī)過剩，鞏固化解煤電過剩產(chǎn)能的成果，從嚴(yán)控制2020年煤電投產(chǎn)規(guī)模。

●國家能源局應(yīng)密切關(guān)注地方2020年新推進(jìn)煤電裝機(jī)量過大、過快的情況，并通過煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警對各省煤電發(fā)展規(guī)模進(jìn)行調(diào)控，以避免再次出現(xiàn)煤電裝機(jī)過剩、并造成與國家低碳能源轉(zhuǎn)型的愿景背道而馳的局面。