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在“十三五”期間，我國能源在黨中央“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念和習近平總書記“四個革命、一個合作”能源戰(zhàn)略思想指導下質(zhì)、量齊增，一方面保障了經(jīng)濟社會的穩(wěn)步發(fā)展，為社會進步提供了穩(wěn)定、充足的能源保障；另一方面增加了清潔能源供應(yīng)，使能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，為生態(tài)文明建設(shè)提供了有力的支撐。

“十三五”能源發(fā)展取得的成就

縱觀“十三五”，國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要中能源發(fā)展的約束性目標已經(jīng)基本完成，能源專項規(guī)劃不同程度地完成和超額完成，僅天然氣發(fā)展目標完成難度較大。“十三五”期間我國能源發(fā)展取得了以下成就：

能源生產(chǎn)和能源消費持續(xù)增長

2019年全國能源消費量達到了48.6億噸標煤，比2015年增加了5.6億噸標煤，年均增長1.4億噸。其中煤炭消費量約為39.3億噸，比2015年增加了約1億噸，平均每年增加約2500萬噸；石油消費量達到6.6億噸，比2015年增加了1.2億噸，平均每年增加超過3000萬噸；天然氣表觀消費量3067億立方米，比2015年增加了1134億立方米，年均增加近300億立方米；全社會用電量達到了7.2萬億千瓦時，比2015年增長近1.5萬億千瓦時，年均增加近4000億千瓦時（見表1）。

能源結(jié)構(gòu)明顯改善

從生產(chǎn)端看，清潔能源供給能力增強，能源品種多元化水平提高。非化石能源裝機比重從2015年的35%提高到2019年的40.8%，增加了5.8個百分點，提前超額完成“十三五”目標；非化石能源發(fā)電量占比從2015年的27%增加到2019年的30.4%，增加了3.4個百分點；2019年煤電發(fā)電量已達4.56億千瓦時，電煤“十三五”中期（2018年）在全部煤炭消費中的占比已經(jīng)達到53.9%，比2015年的49%提高了4.9個百分點，已完成“十三五”目標（55%）的82%。從煤炭的利用高效率看，2019年和2015年相比，燃煤發(fā)電量增加了6000多萬千瓦時，折合電煤消耗量約2.7億噸，期間煤炭消費量增加近1億噸，散煤減少約1.7億噸，煤炭使用效率大幅提升，為減少散煤消費做出了重要貢獻。

從消費端看，2019年全年清潔能源消費量約11億噸標準煤，占能源消費總量的23.4%，與2015年相比提高了5.4個百分點。非化石能源和天然氣分別貢獻了3.2和2.2個百分點。電能在終端能源消費的占比為26%，比2015年提高了約3個百分點。煤炭消費比重從2015年的64%下降到2019年的57.7%，提前完成“十三五”目標。

二氧化碳排放強度和污染物排放水平大幅下降

在低碳方面，2019年我國單位GDP二氧化碳排放水平下降17.9%，基本完成“十三五”提出的降低18%的目標。低碳水平提升除了能效大幅提高的貢獻外，非化石能源應(yīng)用起到了重要作用，按照全國非化石能源發(fā)電量2.39億千瓦時計算，僅非化石能源應(yīng)用減排二氧化碳總量已經(jīng)超過了20億噸。

在清潔方面，2019年我國電力清潔發(fā)展水平顯著提升，其中煙塵、二氧化硫和氮氧化物排放量分別約為18萬噸、89萬噸和93萬噸，分別較2015年排放量下降了22萬噸、111萬噸和87萬噸，降幅分別達55%，55.5%和48.3%。截至2019年底，我國86%以上的煤電裝機達到超低排放限制，總量約8.9億千瓦，為能源的清潔化做出了巨大貢獻。

關(guān)鍵領(lǐng)域改革逐步深化

在習近平總書記“推動能源體制革命，還原能源商品屬性”的發(fā)展要求指導下，以充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用為核心的能源體制機制深化改革在關(guān)鍵領(lǐng)域先后實施，2015年和2017年分別出臺了深化電力體制改革和深化油氣體制改革的相關(guān)文件，從定價、交易、運行機制等多個方面提出深化改革的目標，并在“十三五”期間取得了一定的成果，如建立電力交易中心，構(gòu)建完成“中長期+現(xiàn)貨+輔助服務(wù)”的電力市場體系，油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施獨立，礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，外資企業(yè)放開準入等。

技術(shù)水平不斷提升

隨著傳統(tǒng)化石能源開采難度的加大，在技術(shù)裝備方面也相應(yīng)投入更多，“十三五”煤炭、石油、天然氣的開采、儲存、運輸、環(huán)保、安全等諸多領(lǐng)域都取得了顯著的成就，技術(shù)水平不斷提升。

三代核電技術(shù)順利推進，截至2019年底，我國核電總裝機已經(jīng)達到4876萬千瓦，居全球第三；在建核電總裝機1387萬千瓦，居全球首位。

可再生能源領(lǐng)域繼續(xù)鞏固“十二五”已經(jīng)取得的國際先進技術(shù)水平的優(yōu)勢，在低風速和海上風電開發(fā)需求的引領(lǐng)下、在“領(lǐng)跑者”等政策的激勵下，風電與光伏先進技術(shù)應(yīng)用規(guī)模大幅上升，可再生能源應(yīng)用成本繼續(xù)下降。

核電和可再生能源技術(shù)的提升，促進了非化石能源占比提升，為加速能源轉(zhuǎn)型和提前實現(xiàn)碳排放達峰目標奠定了堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

“十三五”能源發(fā)展存在的問題

“十三五”期間雖然取得了很多的成果，但能源發(fā)展在深化“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”方面仍然存在諸多不足，體制機制障礙掣肘能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，能源革命需要更堅定的推動力進行助推。

調(diào)結(jié)構(gòu)、減煤炭落實不到位

為了治理大氣污染，習近平同志多次強調(diào)“調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，減少煤炭消費，增加清潔能源供應(yīng)”。實際的執(zhí)行情況是，“十三五”的前四年煤炭增加了約1億噸，石油增加了1.3億噸，天然氣占比的發(fā)展目標比2015年增加10%，現(xiàn)在只完成了目標的81%，尤其是高污染和高排放的煤炭消費先降后增，從2013年連續(xù)下降了三年之后，2017年開始連續(xù)三年反彈?！笆濉逼陂g，煤炭不僅沒有減少，而且消費水平恢復(fù)到歷史高位，“大氣十條”減少煤炭消費量的努力幾乎清零（詳見圖1）.

國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部、國家能源局2014年9月發(fā)布《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃（2014-2020年）》中提出：“電煤占煤炭消費比重提高到60%以上”，“十三五”將該指標調(diào)整為55%，從實際完成情況看，“十三五”目標完成基本無壓力，但與《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃（2014-2020年）》提出的高案目標還有一定差距，2020年實現(xiàn)目標存在較大難度。

能源效益持續(xù)下降

“十二五”以年均3.6%的能源消費增速和6.7%的電力消費增速支持了GDP年均7.8%的增長，規(guī)劃期內(nèi)平均能源、電力消費彈性系數(shù)分別為0.46和0.86?！笆濉钡那八哪辏覈鳪DP平均增速為6.6%，能源、電力平均增速分別為3.1%和6.1%，平均能源、電力消費彈性系數(shù)分別為0.47和0.92?！笆濉逼陂g我國能源和電力的彈性系數(shù)水平高于“十二五”，可以看出我國的能源效率提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都還沒有能夠全面貫徹綠色發(fā)展理念，需要進一步優(yōu)化和提升（詳見圖2）.

低碳目標未成為能源行業(yè)考核重點

“十三五”期間我國國民生產(chǎn)總值的碳強度雖然持續(xù)下降，但是，這主要是由于GDP增加帶動，并非二氧化碳排放絕對量減少造成。如圖3中，二氧化碳排放在2012-2016短暫的增長放緩之后，2017年又恢復(fù)快速增長，2019年二氧化碳排放總量突破了96億噸，約占全球排放量的30%。

區(qū)域之間發(fā)展不平衡

國家雖然制定了非化石能源比重、煤炭消費比重、單位GDP能源強度和單位GDP二氧化碳強度等五項約束性指標，并對非化石能源占比以外的四項約束性指標做了嚴格的分解落實，但是對于非化石能源占比這一約束性指標和天然氣占比這一預(yù)期性指標沒有規(guī)定明確的分解落實方案，導致這些緊約束和軟約束的目標沒有達到嚴格的落實。其中東部發(fā)達地區(qū)省份，除了廣東、福建一次能源消費中非化石能源占比超過20%，達到國家目標以外，其他省份都沒有達到非化石能源占比目標，其中上海、江蘇、安徽、山東、遼寧等省市，非化石能源消費占比不到5%，比全國平均水平低約10個百分點。在人均天然氣利用量方面，上述省份都沒有達到全國平均水平，上海人均天然氣消費量不到北京的1/3，浙江省的人均天然氣消費量不到全國平均水平80%。

地方發(fā)展清潔能源動力不足

目前，提升可再生能源應(yīng)用比例，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為全球共識，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系也已經(jīng)在十九大被確定為國家戰(zhàn)略。但是政策的落點不夠堅實，一方面地方發(fā)展清潔能源動力不足，開采和使用化石能源往往比利用可再生能源產(chǎn)生更好的地方經(jīng)濟效益；另一方面，從機制框架的構(gòu)建來看，可再生能源發(fā)展受限并不會使任何一級管理機構(gòu)承擔相應(yīng)的責任和不利后果，因此無論是利益驅(qū)動還是法則制約，都不足以讓地方政府全力發(fā)展可再生能源。

“十四五”能源發(fā)展展望

2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論中發(fā)表重要講話，表示中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和。這是黨和國家在五大發(fā)展理念基礎(chǔ)上，又提出的量化目標指引。

能源發(fā)展需求

雖然“十四五”受中美貿(mào)易戰(zhàn)等外部形勢影響，經(jīng)濟增速下行壓力增大，給能源發(fā)展帶來了一定的不確定性。但我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程尚未完成，經(jīng)濟發(fā)展將由數(shù)量型推動轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量型推動，在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和居民生活消費等多方面因素拉動下，預(yù)計“十四五”能源需求仍將持續(xù)增長。如“十四五”期間國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增速按5%考慮，能源彈性系數(shù)按0.4考慮，電力消費彈性系數(shù)按1考慮，假設(shè)2020年度能源消費仍維持在48.6億噸標準煤，全社會用電量為7.2萬億千瓦時，則2025年全國能源消費總量大約為53.7億噸標準煤，較2020年增加5.1億噸標準煤，平均每年增加1億噸左右。2025年全社會用電量將達到9.2萬億千瓦時，比2020年增加2萬億千瓦時，平均每年增加約4000億千瓦時?！笆奈濉蹦茉聪M和全社會用電量的增量分別為4.4億噸和1.5萬億千瓦時（詳見表3）。

能源是大氣污染物和二氧化碳的主要排放源，目前除了“大氣十條”對部分地區(qū)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能源的清潔利用有明確的要求之外，環(huán)境治理領(lǐng)域尚無針對能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的量化要求。但是考慮到煤電機組超低排放改造、居民生活散煤替代等措施的潛力有限，在不約束能源消費總量的前提下，若不進一步調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，抑制煤炭和石油消費，我國2025年二氧化碳排放量將有可能逼近110億噸，很難實現(xiàn)提前完成2030年二氧化碳排放達峰目標和2035年環(huán)境質(zhì)量有根本性好轉(zhuǎn)的要求，更難以實現(xiàn)2060年碳中和目標。因此綜合清潔能源替代、保障能源安全、大氣污染防治和應(yīng)對氣候變化等要求，2025年煤炭消費總量應(yīng)該控制在38億噸以內(nèi)，石油消費量需控制在7億噸以內(nèi)，天然氣消費量增加到4300億立方米左右，即化石能源消費總量控制在43億噸標準煤左右，非化石能源占比提高到20%左右。屆時我國能源消費排放的二氧化碳為100億噸左右，為二氧化碳排放早日達峰奠定基礎(chǔ)。

能源發(fā)展目標

我國“十四五”能源發(fā)展應(yīng)該在保障能源供應(yīng)量的基礎(chǔ)上，在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整上加大力度，根據(jù)發(fā)展目標的重要程度，確定約束性、警示性和指導性的量化考核目標，并在此目標的基礎(chǔ)上完善政策引導體系，促進能源加速朝清潔低碳方向轉(zhuǎn)型。

能源發(fā)展需要關(guān)注的重點問題

為確?！笆奈濉逼陂g的能源供需平衡并且推進2030二氧化碳排放達峰和2060碳中和目標的實現(xiàn)，能源領(lǐng)域發(fā)展需要重點關(guān)注如下問題：

大力提高能源利用效率。我國能源綜合利用效率大體上是世界平均水平的一半，是發(fā)達國家1/4左右，是世界先進水平的1/6左右，“十四五”期間實現(xiàn)能源效率的提高，是經(jīng)濟高質(zhì)量轉(zhuǎn)型成功的標志，需力爭“十四五”末，我國GDP的能源強度達到世界平均水平，將規(guī)劃期末的能源消費增量控制在比2019年水平增加5億噸標煤以內(nèi)。

嚴格控制化石能源消費總量。煤炭和石油既是高污染能源也是高碳能源，源頭治理是治污和減排最重要、最關(guān)鍵、最有效的手段，也是唯一能夠產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的手段?？刂泼禾亢褪拖M總量而非能源消費總量，是在認可能源消費持續(xù)上升的基礎(chǔ)上促進能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的規(guī)劃方法。此外，控制煤炭消費總量還有助于煤炭占比的下降，降低煤炭保供的壓力，控制石油消費有利于降低我國石油對外依存度，確保能源供應(yīng)安全，力爭化石能源消費控制在44億噸標煤以內(nèi)。

要特別關(guān)注的是，由于國際油價的調(diào)整，市場會更多地選擇進口油氣，會加大化石能源消費比重，如果出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施過度投資，將可能造成基礎(chǔ)設(shè)施的高碳鎖定，為我國2030年二氧化碳排放達峰和2060年實現(xiàn)碳中和埋下隱患。

大幅度提高非化石能源比例。我國風能和太陽能資源非常豐富，且具備完備的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，已經(jīng)初步具備發(fā)展成為主力能源的經(jīng)濟競爭力。從“十三五”的發(fā)展經(jīng)驗看，可再生能源的快速發(fā)展超出預(yù)期，配合核電的適度發(fā)展，非化石能源在能源消費中的比重仍有大幅提升的空間，其目標是2025年確保非化石能源占比達到19%，力爭20%，提前實現(xiàn)達峰目標。同時非化石能源占比的提高，尤其是實現(xiàn)對化石能源的存量替代，有助于能源供應(yīng)安全和經(jīng)濟的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，推動能源由資源依賴向技術(shù)依賴過渡。

增加清潔能源供應(yīng)。我國一次能源供應(yīng)中清潔能源占比過低，終端用能中的清潔能源比重則更低，遠遠低于世界平均水平，與發(fā)達國家相比差距更大，不斷增加清潔能源供應(yīng)不僅僅是保護環(huán)境的需要，也是提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和提高人民生活質(zhì)量的需要。

大力推動能源與環(huán)境氣候協(xié)同治理。國內(nèi)外的經(jīng)驗都證明，能源環(huán)境氣候可以協(xié)同治理，相互推進，國家應(yīng)該在吸收國際先進經(jīng)驗的同時，總結(jié)珠三角能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化與環(huán)境治理即低碳發(fā)展的經(jīng)驗，擴大協(xié)同治理的理念和范圍。努力控制高污染的能源使用，對煤炭和石油消費進行總量管理，達到控制化石能源消費總量，減少環(huán)境污染和溫室氣體排放的多重效益。