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國家能源局日前召開“2022全國能源工作會議”，“堅定不移深化體制機制改革”作為七大重點任務之一，開宗明義地提出，“完善能源法治體系，推動構建有效競爭的市場體系”，修訂電力法被納入其中。

作為電力行業(yè)“基本大法”，現(xiàn)行電力法于1995年12月28日通過、1996年4月1日起施行，迄今為止共修訂三次。隨著可再生能源的快速發(fā)展，以及新型電力系統(tǒng)的加速構建，其中一些規(guī)定已經(jīng)不能適應當下電力行業(yè)的發(fā)展需要，電力法的修訂迫在眉睫。

據(jù)悉，國家發(fā)改委與國家能源局于2020年牽頭成立了電力法修訂起草組，并將這一工作列入2021年國務院立法工作計劃。近日有知情人士向記者透露，修訂起草組將重點研究調整與電力市場化改革方向相背離、發(fā)展不相符、政策不銜接之處，為電力體制改革提供引導和支撐。

修法呼聲漸強

專家指出，電力法與時俱進，才能契合中央全面深化改革領導小組提出的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”法治要求。

中電聯(lián)去年12月底發(fā)布的《電力法修訂跟蹤研究》（下稱“研究”）顯示，現(xiàn)行電力法主要解決了上世紀八九十年代國家缺電問題，但與國家當前重大政策方向有一定偏差，與目前國家鼓勵的新能源和分布式能源發(fā)展、電力市場化改革、簡政放權、轉變政府職能等多項重大政策文件有一定不匹配，越來越不能對電力行業(yè)的全面發(fā)展提供足夠支持。

事實上，早于2015年發(fā)布的電改“9號文”就曾指出，立法修法工作相對滯后，制約了電力行業(yè)的市場化和健康發(fā)展。有的配套改革政策遲遲不能出臺，亟待修訂有關法律、法規(guī)、政策、標準，為電力行業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。

隨著電力體制改革的深入推進和碳達峰、碳中和目標的提出，修訂電力法呼聲越來越強烈。

經(jīng)濟體制改革的核心之一是處理好政府與市場的關系，電力體制改革也是如此。鑫諾律師事務所展曙光認為，此次電力體制改革的核心之一就是轉變政府職能，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。要還原電力的商品屬性，需要在國家、企業(yè)、用戶之間進行責、權、利的分配，法律就是調整這些關系的重要工具?！疤貏e在新形勢下，電力法的修訂必須加快推進?！?/p>

電力法治短板亟待彌補

有不愿具名的法律學者向記者指出，從制度變遷角度看，電力市場可以分為壟斷、購買代理、批發(fā)競爭和零售競爭四種運行模式。“我國現(xiàn)行電力法確立的電力市場屬于第二階段的購買代理模式，而新一輪電力體制改革已邁入第三階段的批發(fā)競爭模式?！?/p>

換言之，第二階段的現(xiàn)行電力法是按照“發(fā)輸配供”產業(yè)環(huán)節(jié)進行立法的，然而經(jīng)過近7年“管住中間，放開兩頭”的電改，不斷有新興市場主體涌入，供需結構已發(fā)生翻天覆地的變化，原有按產業(yè)環(huán)節(jié)分類的框架已不再適用。

上述研究顯示，隨著市場化交易電量比例逐年提高，電力法中關于電力市場交易及電價的規(guī)定已不能適應電力市場化發(fā)展的需求；部分內容規(guī)定與現(xiàn)行電改趨勢不一致，如有關規(guī)定內容與“政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離”的現(xiàn)狀沒有完全呼應。

“脫節(jié)”的電力法或不利于改革目標的實現(xiàn)。另一位不愿具名的法律行業(yè)人士指出，在以往的電力體制改革，甚至能源體制改革中，法律發(fā)揮的作用是有限的。在產業(yè)變革中，技術進步的作用被過度放大，在電力活動的管理與規(guī)制中，政策成為主要手段，法律居于次要地位以致被束之高閣?！坝捎诜韶熑螜C制缺失，中央政策可能在改革過程中被地方變通，以致影響改革成效。由于法律保障機制缺失，權利容易受到損害。這些情況若任其發(fā)展，對改革的順利進行及最終目標的實現(xiàn)都是不利的?！?/p>

監(jiān)管起效離不開法律賦權

修訂電力法，既是掃清電力體制改革制度障礙的要求，也是全面推進依法治國戰(zhàn)略的要求。那么，電力法的修訂應如何配套電力市場建設？

眾所周知，電力行業(yè)屬于基礎性行業(yè)，具備較強的自然壟斷性，加強監(jiān)管必不可少。業(yè)內人士指出，由于電力法遲遲不修訂，對改革中發(fā)生的新的重大經(jīng)濟法律關系，只能先采用行政規(guī)章的形式確定下來，走的是先立下位法、后立上位法的路徑。如2005年12月1日起施行的《電力市場監(jiān)管辦法》就是實行“先立下位法、后立上位法”的方式。

“這種做法帶來兩個問題，一是先出臺的下位法缺乏法律效力；二是待上位法律法規(guī)正式頒布后，相應的下位法還要進行修訂?！鄙鲜鰳I(yè)內人士說。

展曙光對此表示認同，只有依法賦予監(jiān)管權威性，才能真正將監(jiān)管政策執(zhí)行到位?！敖ㄗh電力法在修訂過程中捋清電力監(jiān)管機構及相應職責，將‘處理好政府與市場的關系’，作為界定和明確電力監(jiān)管職責的核心?！?/p>

新一輪電力體制改革的主要任務是轉變政府職能，提高治理能力，利用市場機制配置資源，解決我國現(xiàn)有電力體制中存在的問題。但自“9號文”發(fā)布以來，雖然電力行業(yè)在電力交易體系建設、電價改革、鼓勵支持新能源發(fā)展等方面取得了矚目成績，但仍存在電力交易機制和電價機制不完善、交叉補貼現(xiàn)象嚴重、新能源參與電力市場交易制度混亂等問題。

“建議在電力法修訂稿中進一步規(guī)范和完善電力交易機制和規(guī)則，推動建設市場主體信用體系?！敝须娐?lián)規(guī)劃發(fā)展部改革處項目主管孫曉旭說。