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近年來，隨著煤炭?jī)r(jià)格高企以及新能源的迅速發(fā)展，煤電企業(yè)受到成本上漲和發(fā)電空間下降的雙重?cái)D壓，經(jīng)營壓力巨大。結(jié)合我國資源稟賦，未來很長(zhǎng)一段時(shí)間火電仍是我國最重要的電力來源，國家適時(shí)提出“兩個(gè)聯(lián)營”，進(jìn)一步構(gòu)建“煤電+”的能源發(fā)展布局，旨在統(tǒng)籌保供、保安全和可持續(xù)發(fā)展理念，推動(dòng)煤電企業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，逐步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局?！皟蓚€(gè)聯(lián)營”是持續(xù)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重大決策部署，對(duì)有序?qū)崿F(xiàn)我國“雙碳”目標(biāo)有著重要意義。

逐步探索適宜的“聯(lián)營”模式

我國自2016年陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策推動(dòng)煤電聯(lián)營，希望將煤炭和煤電間的長(zhǎng)期利益博弈進(jìn)行內(nèi)部化轉(zhuǎn)移，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。近年來，隨著新能源的快速增長(zhǎng)，煤電與新能源之間的發(fā)展矛盾也日益嚴(yán)重，國家提出煤電與新能源聯(lián)營方向性指導(dǎo)意見，也是希望借鑒煤電聯(lián)營的經(jīng)驗(yàn)，將產(chǎn)業(yè)矛盾轉(zhuǎn)向內(nèi)部，激勵(lì)發(fā)電企業(yè)靈活配置資源，對(duì)沖經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，從而更好地平衡煤電轉(zhuǎn)型與新能源發(fā)展需求，探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系。

（一）多種方式積極推動(dòng)煤電聯(lián)營，取得積極成效

多年來，政府和煤、電企業(yè)在聯(lián)營的道路上開展了多樣性的探索和嘗試，推動(dòng)緩解煤電矛盾、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并取得了積極成效。

我國煤電聯(lián)營主要可分為資產(chǎn)型聯(lián)營和合同型聯(lián)營兩類。其中，資產(chǎn)型聯(lián)營的具體形式包括一體化、參股等，企業(yè)間的資源耦合更緊密；合同型聯(lián)營具體形式一般為簽訂長(zhǎng)期穩(wěn)定協(xié)議，企業(yè)間的合作更靈活、自由。最早國家批準(zhǔn)立項(xiàng)的煤電聯(lián)營可追溯到1989年伊敏煤電一體化項(xiàng)目，創(chuàng)造性實(shí)現(xiàn)煤、電、水、灰、土的循環(huán)利用，開創(chuàng)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。資產(chǎn)型聯(lián)營最成功的案例莫過于2017年中國國電與中國神華的聯(lián)合重組，重組后的國家能源集團(tuán)成為全球最大的煤炭生產(chǎn)公司、火力發(fā)電公司、風(fēng)力發(fā)電公司和煤制油煤化工公司。2022年中煤集團(tuán)與國家電投以股權(quán)合作、整體開發(fā)為原則，通過市場(chǎng)化方式開展專業(yè)化整合，旨在實(shí)現(xiàn)體制性、穩(wěn)定性保供，涉及煤電裝機(jī)容量超過1000萬千瓦，并以此次簽約為契機(jī)，在新能源技術(shù)開發(fā)、研發(fā)及“兩個(gè)聯(lián)營”等領(lǐng)域展開進(jìn)一步合作。

（二）政策上推動(dòng)煤電與新能源聯(lián)營，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展新業(yè)態(tài)

隨著“雙碳”目標(biāo)的提出，安全、清潔、經(jīng)濟(jì)的階段性不平衡問題日益突出，煤電與新能源間的發(fā)展矛盾也成為了新型電力系統(tǒng)建設(shè)中的重要議題，國家層面對(duì)火電和新能源的協(xié)同發(fā)展也在進(jìn)行積極的思考和研究。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，國家首次提出要立足以煤為主的基本國情，推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合。2022年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》，提出按照推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合的要求，以大型風(fēng)電光伏發(fā)電基地建設(shè)為基礎(chǔ)，在基地規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營中鼓勵(lì)煤電企業(yè)與新能源企業(yè)開展實(shí)質(zhì)性聯(lián)營。政府指導(dǎo)意見從“推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合”到“鼓勵(lì)煤電企業(yè)與新能源企業(yè)開展實(shí)質(zhì)性聯(lián)營”，方向更加明確、要求更加具體，為下一步產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整指明道路。

煤電與新能源聯(lián)營的提出是將煤電與新能源的發(fā)展矛盾內(nèi)部化，通過企業(yè)內(nèi)部或企業(yè)間的資源優(yōu)化配置，推動(dòng)構(gòu)建多類型能源一體化發(fā)展格局。一方面，受保供要求、燃料成本、節(jié)能環(huán)保等多重壓力影響，煤電企業(yè)依舊存在“高投資、高負(fù)債、低盈利、高風(fēng)險(xiǎn)”狀況，煤電與新能源聯(lián)營后，橫向拓展了疏導(dǎo)渠道，在聯(lián)營體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)雙向流動(dòng)。另一方面，新能源發(fā)電間歇性、波動(dòng)性等問題給電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行帶來巨大壓力，煤電與新能源聯(lián)營后，可實(shí)現(xiàn)內(nèi)部主動(dòng)調(diào)節(jié)與平衡，一定程度上可降低全系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力建設(shè)的投入。

推動(dòng)“兩個(gè)聯(lián)營”依然面臨許多問題

雖然聯(lián)營具有內(nèi)部資源平衡、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用，但在推動(dòng)落地的過程中仍存在現(xiàn)有聯(lián)營模式存在不足、政策機(jī)制不完善等系列問題，難以激發(fā)企業(yè)主動(dòng)開展聯(lián)營的積極性。

（一）煤電聯(lián)營模式資源優(yōu)化配置效果有限

雖然煤炭和電力互為關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，但它們的生產(chǎn)效率和成本卻不盡相同。煤企面對(duì)的主要問題是產(chǎn)能過剩和生產(chǎn)效率較低，而電企更關(guān)心的是燃料價(jià)格上漲的問題?；谶@種不對(duì)等的條件，煤電聯(lián)營更多的是一種資源協(xié)同的策略，而非真正的優(yōu)化資源配置；另外，目前電煤市場(chǎng)價(jià)格受政策管控較為嚴(yán)格，導(dǎo)致價(jià)格不能夠通過市場(chǎng)機(jī)制準(zhǔn)確反映供需關(guān)系和成本變化，從根本上影響了市場(chǎng)效率和資源配置。

（二）煤電、煤新不同聯(lián)營模式下問題較多

資產(chǎn)型聯(lián)營涉及的資源和利益較大，企業(yè)間聯(lián)營態(tài)度較為謹(jǐn)慎。煤電資產(chǎn)型聯(lián)營雖然優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但也使資源優(yōu)化脫離了市場(chǎng)機(jī)制，易形成壟斷效應(yīng)；煤新資產(chǎn)型聯(lián)營是聯(lián)營體內(nèi)部的主動(dòng)參與調(diào)節(jié)與平衡，促使利潤(rùn)雙向流動(dòng)，但能否實(shí)現(xiàn)雙贏并不確定，很大程度上取決于資產(chǎn)重組和優(yōu)化的程度。

合同型聯(lián)營模式較為簡(jiǎn)單、靈活，但目前煤電合同型聯(lián)營的時(shí)間周期較短，聯(lián)營后的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)沒有充分體現(xiàn)，所以往往只能構(gòu)成單向合作意愿，需要在政策的引導(dǎo)下才能達(dá)成合作，無法形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的上下游供銷鏈條；煤新合同型聯(lián)營目前來看主要是通過租賃調(diào)節(jié)能力的方式進(jìn)行利益綁定，但該租賃方式如何與現(xiàn)有的輔助服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行協(xié)同、合同履約責(zé)任認(rèn)定等技術(shù)問題有待進(jìn)一步研究，其商業(yè)模式的可行性也存在較大的不確定性。

（三）煤新聯(lián)營面臨市場(chǎng)機(jī)制不完善、環(huán)境價(jià)值不清晰

絕大部分企業(yè)對(duì)于煤新聯(lián)營還處于觀望狀態(tài)，目前沒有低碳能源占比高的央企與煤電央企進(jìn)行示范聯(lián)營，國家政策性引導(dǎo)的力度將決定煤電、新能源聯(lián)營的積極性。目前聯(lián)營主體參與電力中長(zhǎng)期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)市場(chǎng)的方式和機(jī)制尚不確定、環(huán)境價(jià)值界定不清淅。特別是對(duì)于風(fēng)光火儲(chǔ)一體化大型綜合能源基地，是否作為統(tǒng)一主體參與市場(chǎng)交易，目前暫沒有相關(guān)的政策指導(dǎo)或成熟的市場(chǎng)設(shè)計(jì)；大基地并網(wǎng)電量中的綠色電量核定、綠色環(huán)境價(jià)值在基地內(nèi)部各類型電源間的分配、碳排放指標(biāo)核算等問題均存在一定的爭(zhēng)議性，有待政策進(jìn)一步明確指導(dǎo)意見。

綜合施策推動(dòng)“兩個(gè)聯(lián)營”發(fā)揮實(shí)效

“兩個(gè)聯(lián)營”是在國家能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和能源保供的雙重背景下，提出的促進(jìn)煤電企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的政策指導(dǎo)性意見，應(yīng)持續(xù)優(yōu)化政策保障機(jī)制，不斷拓展兩個(gè)聯(lián)營的模式和內(nèi)涵，大力推動(dòng)試點(diǎn)示范，以“兩個(gè)聯(lián)營”為抓手推動(dòng)構(gòu)建“煤電+”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（一）加強(qiáng)上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同，以市場(chǎng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化

統(tǒng)籌做好上下游產(chǎn)業(yè)政策管控和市場(chǎng)引導(dǎo)的協(xié)同配合，建議國家有序增加煤炭供應(yīng)總量，盡快釋放煤炭?jī)?yōu)質(zhì)產(chǎn)能；進(jìn)一步放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)漲跌幅限制，還原電力的一般商品屬性，允許燃料價(jià)格上漲的壓力的向下游用戶傳遞；合理疏導(dǎo)供熱成本，建立煤、熱價(jià)聯(lián)動(dòng)的居民熱價(jià)機(jī)制，建立由供需雙方通過協(xié)商確定的工業(yè)熱價(jià)市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制。通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，建立一、二次能源聯(lián)動(dòng)體系，切實(shí)加強(qiáng)民生保障服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）拓展合理聯(lián)營模式，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局

針對(duì)于不同聯(lián)營模式存在的問題，國家要繼續(xù)加強(qiáng)“兩個(gè)聯(lián)營”模式的探索，充分發(fā)掘煤炭、煤電、新能源合作潛力，激發(fā)企業(yè)間聯(lián)營積極性，逐步構(gòu)架“煤電+”發(fā)展新格局，以高質(zhì)量聯(lián)營推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。建議加強(qiáng)三者互利共贏模式實(shí)質(zhì)性研究，優(yōu)先解決目前煤電、新能源企業(yè)聯(lián)營難的問題。解決好企業(yè)間由于盈利模式、決策機(jī)制的不盡相同，造成的企業(yè)間經(jīng)營目標(biāo)不一致、利益分配不合理問題；解決好企業(yè)間由于政策支持和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不一致而引發(fā)的合作風(fēng)險(xiǎn)問題；解決好租賃調(diào)節(jié)能力模式的企業(yè)如何與現(xiàn)有的輔助服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行協(xié)同、合同履約責(zé)任認(rèn)定等關(guān)鍵性技術(shù)問題。

（三）完善政策機(jī)制保障，引導(dǎo)企業(yè)示范性聯(lián)營

目前，“兩個(gè)聯(lián)營”未能大規(guī)模推廣，主要由于政策機(jī)制保障基礎(chǔ)不扎實(shí)，經(jīng)營模式和收益來源都不明確，企業(yè)對(duì)于聯(lián)營態(tài)度較為謹(jǐn)慎。亟需進(jìn)一步加強(qiáng)“兩個(gè)聯(lián)營”頂層設(shè)計(jì)研究，科學(xué)統(tǒng)籌、總體布局和系統(tǒng)謀劃，構(gòu)建市場(chǎng)、企業(yè)的政策支持保障體系，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，從“被動(dòng)要求”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)參與”，更好的發(fā)揮企業(yè)聯(lián)營效用；建議國家有關(guān)部門重點(diǎn)推進(jìn)以低碳電源為主的能源央企率先示范聯(lián)營。加強(qiáng)示范試點(diǎn)總體設(shè)計(jì)，按照“試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面、示范引領(lǐng)、整體推進(jìn)”的原則，推動(dòng)建設(shè)一批具有中國特色的“煤電+新能源”聯(lián)營示范項(xiàng)目。推動(dòng)央企率先開展示范，引導(dǎo)低碳電源占比高的能源央企結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，優(yōu)化業(yè)務(wù)布局，與煤電占比高的央企制定合作戰(zhàn)略，率先形成示范項(xiàng)目。加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)推廣，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)示范項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，并向全國范圍推廣，有效引領(lǐng)“煤電、新能源聯(lián)營”快速發(fā)展。

（四）推動(dòng)能源市場(chǎng)體系性建設(shè)，多方位驅(qū)動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

推動(dòng)建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的新型能源市場(chǎng)體系，加速建設(shè)全國統(tǒng)一的新型電力市場(chǎng)，著力推動(dòng)煤炭、電力、碳、綠證等各類市場(chǎng)的銜接配合。加快電力市場(chǎng)建設(shè)，亟需完善現(xiàn)貨市場(chǎng)、輔助服務(wù)市場(chǎng)、容量市場(chǎng)等，加大有償調(diào)峰補(bǔ)償力度，制定容量成本回收機(jī)制體現(xiàn)容量?jī)r(jià)值。加大財(cái)稅金融對(duì)煤電企業(yè)的支持力度，延長(zhǎng)承擔(dān)保供責(zé)任的煤電企業(yè)所得稅虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限，支持煤電企業(yè)的委托貸款利息納入增值稅抵扣范圍。