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碳排放權(quán)交易是實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要手段。2021年7月16日，全國碳市場正式開始交易，3年來市場運(yùn)行初具成效，提供全國范圍的價格信號，引導(dǎo)碳減排資源優(yōu)化配置。在完成第二個履約周期后，我國正著眼于將全國碳市場范圍擴(kuò)大到不同行業(yè)，科學(xué)設(shè)計配額基準(zhǔn)值，并借鑒國際經(jīng)驗出臺合理的配額結(jié)轉(zhuǎn)政策。本文梳理了我國強(qiáng)制減排市場的構(gòu)建邏輯、自愿減排市場的改革思路，并對未來電碳協(xié)同發(fā)展進(jìn)行思考，以提供決策參考。

01

強(qiáng)制減排市場構(gòu)建邏輯

碳中和是全球新的價值共識，我國作出力爭于2030年碳達(dá)峰、努力爭取2060年碳中和的承諾，是人類氣候合作領(lǐng)域的里程碑式事件。碳排放交易體系是國際上常見的碳減排政策工具，其核心優(yōu)勢在于靈活性以及能夠?qū)崿F(xiàn)全社會減排成本效益最優(yōu)。

經(jīng)過近10年的地方試點和建設(shè)準(zhǔn)備，2021年7月全國碳排放權(quán)交易市場實現(xiàn)了電力行業(yè)的交易運(yùn)行。截至2023年底，全國碳市場完成了第二個完整的履約周期各項工作任務(wù)，共納入發(fā)電行業(yè)重點排放單位2257家，年覆蓋二氧化碳排放量超過50億噸，占我國碳排放總量的40%以上。根據(jù)歷史產(chǎn)量和基準(zhǔn)值，政府向控排單位免費發(fā)放所有配額，因此全國碳市場暫時沒有產(chǎn)生任何收入。此外，全國碳市場僅限現(xiàn)貨交易，尚未推出碳排放權(quán)期貨及衍生品工具。截至2023年底，全國碳市場累計運(yùn)行598個交易日，累計成交量4.4億噸，累計成交額超過249億元。

現(xiàn)階段，全國碳市場尚處于發(fā)展初期，其運(yùn)行旨在降低所覆蓋設(shè)施生產(chǎn)活動的碳強(qiáng)度，而非減少碳排放總量，其本質(zhì)是一種可交易的績效標(biāo)準(zhǔn)（Tradable Performance Standard, 簡稱TPS）。傳統(tǒng)基于總量的碳市場（Cap-and-trade），其配額總量與分配方案是根據(jù)歷史數(shù)據(jù)提前設(shè)定的，可以直接控制整個交易體系的排放上限，然而，由于經(jīng)濟(jì)預(yù)期偏差、能源價格波動、技術(shù)創(chuàng)新存疑等因素，其總量上限的設(shè)定可能偏離實際。相比之下，全國碳市場向控排企業(yè)發(fā)放的配額總量并不提前設(shè)定，而是取決于政府事后設(shè)定的行業(yè)碳排放績效基準(zhǔn)與企業(yè)在履約期內(nèi)的實際生產(chǎn)活動水平，由此形成的靈活總量機(jī)制有助于在經(jīng)濟(jì)繁榮時期發(fā)放更多的配額、在經(jīng)濟(jì)衰退時收緊配額分配。此外，TPS不僅鼓勵企業(yè)提高能效水平，而且其凈稅收效應(yīng)僅存在于排放強(qiáng)度超出基準(zhǔn)值的企業(yè)，因此對產(chǎn)品價格和產(chǎn)量的影響相對較小，更符合我國國情。

02

自愿減排市場改革思路

國際層面，碳抵消正在被視為高風(fēng)險政策工具。原因有二：其一，碳抵消的環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益能否實現(xiàn)取決于其環(huán)境完整性，而確保其具有環(huán)境完整性的管理規(guī)則和流程設(shè)計極易出錯；其二，若上述錯誤出現(xiàn)并導(dǎo)致低誠信的碳抵消，則會造成糟糕的氣候結(jié)果，因為碳抵消是在補(bǔ)償項目減少了排放量的前提下頒發(fā)的污染許可。

澳大利亞最新的研究成果證實了碳抵消的高風(fēng)險和減排局限性：研究基于182個評估項目，分析了澳大利亞碳抵消計劃下的人類誘導(dǎo)原生森林再生項目（HIR）的表現(xiàn)，研究表明HIR項目區(qū)域內(nèi)并未實質(zhì)性增加木本植被覆蓋，然而這些項目卻獲得了2740萬噸的碳信用；通過與項目外相鄰區(qū)域?qū)φ眨l(fā)現(xiàn)HIR項目區(qū)域森林和木質(zhì)覆蓋的變化主要受到項目活動以外的因素影響（很可能是降雨變異性）。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)也逐漸對碳抵消市場給予更多關(guān)注。其中，國際可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)則理事會（ISSB）要求企業(yè)披露氣候目標(biāo)在多大程度上依賴碳抵消，歐盟《為綠色轉(zhuǎn)型而賦能消費者指令》禁止產(chǎn)品或服務(wù)提供者作出基于溫室氣體排放抵消的環(huán)境影響聲明。企業(yè)使用碳抵消遭遇強(qiáng)監(jiān)管，我國對歐出口企業(yè)再難利用CCER等碳抵消宣傳輸歐產(chǎn)品的低碳優(yōu)勢。

盡管如此，仍有諸多政策制定者認(rèn)為碳抵消是必不可少的。最典型的是《巴黎協(xié)定》第6條，其構(gòu)建了兩種國際碳市場機(jī)制，締約方可利用這兩種市場機(jī)制開展合作減排以幫助其達(dá)成國家自主貢獻(xiàn)，并進(jìn)一步提升減排力度。再比如國際航空碳抵消和減排機(jī)制（CORSIA）。而在我國，“碳匯交易納入全國碳排放權(quán)交易市場”被寫入碳達(dá)峰碳中和頂層設(shè)計文件，足以窺見碳抵消在我國溫室氣體減排一攬子工具中的重要地位。

2024年1月，全國溫室氣體自愿減排交易市場正式重啟。CCER市場與全國碳市場互為補(bǔ)充，共同組成我國完整的碳交易體系。當(dāng)前，全國碳市場僅覆蓋電力行業(yè)，且只允許電力控排企業(yè)參與交易。CCER的重啟，一方面通過抵消機(jī)制給控排單位提供更多履約選擇，另一方面支持林業(yè)碳匯、可再生能源、甲烷減排、節(jié)能增效等項目發(fā)展，也有利于激勵更廣泛的行業(yè)、企業(yè)參與溫室氣體減排行動。

吸收國際經(jīng)驗，CCER重啟迎來多重變革。一是方法學(xué)管理由備案制轉(zhuǎn)為審批制，作為數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的前置事項。首批發(fā)布了4個方法學(xué)，嵌入額外性論證工具，明確免于論證的項目條件，以避免財務(wù)造假問題。二是突出自愿屬性，項目行政備案逐步過渡到“公示+登記”，第三方審核機(jī)構(gòu)成為數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，引入市場監(jiān)管總局嚴(yán)格管理其資質(zhì)和職業(yè)規(guī)范。三是加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，實行項目業(yè)主和第三方審核機(jī)構(gòu)“雙承諾”機(jī)制。

03

碳市場與綠證市場協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗

2023年7月，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作 促進(jìn)可再生能源電力消費的通知》（以下簡稱《通知》），實現(xiàn)綠證對可再生能源電力的全覆蓋。在現(xiàn)有機(jī)制下，部分并網(wǎng)海上風(fēng)電和并網(wǎng)光熱發(fā)電項目既可以獲得綠色電力證書，也符合CCER項目開發(fā)要求，部分國際規(guī)則質(zhì)疑這兩類項目的環(huán)境屬性存在重復(fù)開發(fā)和計算，我國部分外向型企業(yè)甚至被海外客戶禁止使用綠證證明其可再生能源電力消費。

與歐盟碳市場不同，中國碳市場正在考慮將電力間接碳排放納入監(jiān)管，理由是當(dāng)前碳價無法通過電價傳導(dǎo)至用戶側(cè)。為鼓勵用戶側(cè)節(jié)能減排和消納非化石能源電力，應(yīng)當(dāng)將電力間接碳排放也納入碳市場。由此，“綠電消費能否核減碳排放”便成為電解鋁等高耗能行業(yè)的關(guān)注焦點。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部最新發(fā)布的《企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南 鋁冶煉行業(yè)（征求意見稿）》，自發(fā)自用非化石能源電量和通過市場化交易購入使用的非化石能源電力消費量的碳排放將被核減為零，“證電合一”的綠證得到全國碳市場認(rèn)可。

同時，市場對“雙重計算”的質(zhì)疑也隨之而來，其中一類“雙重計算”就是指CCER和綠證的重復(fù)計算。事實上，《通知》明確指出，“綠證是可再生能源電量環(huán)境屬性的唯一證明”，其代表的環(huán)境屬性是指可再生能源發(fā)電量排放為零，體現(xiàn)的是可再生能源發(fā)電機(jī)組本身的物理排放特性，而CCER是一種基于基準(zhǔn)線計算的減排量，是在補(bǔ)償項目減少了排放量的前提下頒發(fā)的污染許可，兩者并不存在重復(fù)計算。部分并網(wǎng)海上風(fēng)電項目、并網(wǎng)光熱發(fā)電項目，既能夠出售綠證獲得兜底補(bǔ)貼，又能夠出售減排量獲得正向激勵，這是出于對可再生能源發(fā)展的鼓勵和支持。

第二類“雙重計算”是指綠電消費與基于位置的電網(wǎng)排放因子的重復(fù)計算。如果從電網(wǎng)采購綠電的碳排放被調(diào)整為零，意味著這部分可再生能源電力的環(huán)境屬性已經(jīng)被使用，那么該部分電量應(yīng)當(dāng)從電網(wǎng)排放因子計算公式的分母中扣除，以避免環(huán)境屬性在消費側(cè)被“雙重計算”。此前，我國發(fā)布的電網(wǎng)排放因子是基于位置的電網(wǎng)排放因子，僅根據(jù)區(qū)域發(fā)布平均電網(wǎng)排放因子。參考國際經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)考慮可再生能源的環(huán)境屬性交易結(jié)果，補(bǔ)充發(fā)布基于市場的電網(wǎng)排放因子，這是構(gòu)建電碳協(xié)同機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2024年4月12日，生態(tài)環(huán)境部、國家統(tǒng)計局發(fā)布了2021年電力二氧化碳排放因子，其中全國電力平均二氧化碳排放因子（不包括市場化交易的非化石能源電量）即是基于市場的電力排放因子，也可稱之為“全國電力剩余排放因子”。這表明主管部門正在采取措施消除第二類“重復(fù)計算”。4月26日，國家能源局發(fā)布《可再生能源綠色電力證書核發(fā)和交易規(guī)則（征求意見稿）》，明確綠證有效期2年，超過有效期或經(jīng)綠色電力消費認(rèn)證的綠證將被核銷。由此可見，欲科學(xué)計算基于市場的電力排放因子，還有諸多細(xì)節(jié)問題需要處理，例如綠證時效性與電網(wǎng)排放因子更新頻率匹配、基于綠證的轉(zhuǎn)移量還是簽發(fā)量計算、市場化交易的非化石能源電量與經(jīng)綠色電力消費認(rèn)證的綠證匹配等。

總體上，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了碳市場的構(gòu)建邏輯。TPS在政府、企業(yè)、消費者層面的阻力較小，因此初期全國碳市場是基于強(qiáng)度的市場。不同于歐盟碳市場，全國碳市場計劃覆蓋電力間接碳排放，以更好地發(fā)揮消費側(cè)的減排潛力。此外，作為全國碳市場的補(bǔ)充機(jī)制，CCER將改革重點放置于環(huán)境完整性和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，CCER制度體系在方法學(xué)管理、項目公示登記、第三方審定核查等方面迎來重大變革。

展望未來，我國碳排放權(quán)交易體系與綠證體系方興未艾，然而，國際“綠色壁壘”日益盛行，為提升碳市場與綠證的國際認(rèn)可度、破解外向型企業(yè)面臨的“綠色困局”，我國亟需構(gòu)建電碳協(xié)同機(jī)制，著力解決兩套工具協(xié)調(diào)不暢問題，推進(jìn)完善碳市場與電力市場的銜接機(jī)制，加強(qiáng)綠電綠證與碳市場的有效聯(lián)動，為推動經(jīng)濟(jì)體系綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展掃清障礙。