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法國(guó)電力行業(yè)在全球處于領(lǐng)先地位，其電力體制和發(fā)展模式為多國(guó)電力行業(yè)的學(xué)習(xí)對(duì)象。整體來(lái)看，法國(guó)政府對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管和控制程度較高，與我國(guó)相似，國(guó)有的法國(guó)電力公司為垂直一體化電力企業(yè)，在多個(gè)領(lǐng)域呈現(xiàn)壟斷態(tài)勢(shì)。

法國(guó)的電力體制也曾經(jīng)歷過(guò)一系列改革，2023年年中，法國(guó)電力公司再次實(shí)現(xiàn)完全國(guó)有化，此舉使得法國(guó)電力體制受到頗多關(guān)注。法國(guó)在電力改革過(guò)程中所積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)而言，具有寶貴的參考與學(xué)習(xí)價(jià)值。

（來(lái)源：中電聯(lián)法律分會(huì) 文 / 侯雪辰 北京華城(上海)律師事務(wù)所律師助理）

一法國(guó)電力現(xiàn)狀

（一）電力生產(chǎn)情況

截至2022年底，法國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量為1.41億千瓦，其中，核電裝機(jī)容量最大，為6137萬(wàn)千瓦，占總裝機(jī)容量的43.5%；水電裝機(jī)容量為2566.9萬(wàn)千瓦，占總裝機(jī)容量的18.2%；風(fēng)電裝機(jī)容量為1953.6萬(wàn)千瓦，占總裝機(jī)容量的13.9%；太陽(yáng)能與天然氣裝機(jī)容量分別為1315.4萬(wàn)千瓦、1307.4萬(wàn)千瓦，均占總裝機(jī)容量的9.3%。

圖1 2022年法國(guó)電力裝機(jī)結(jié)構(gòu)

圖源：參考文獻(xiàn)1《法國(guó)電力投資》

從發(fā)電量情況看，2022年法國(guó)發(fā)電量達(dá)到4694.8億千瓦時(shí)。其中核電發(fā)電量最高，高達(dá)2972億千瓦時(shí)；其次為水力發(fā)電量，為461.8億千瓦時(shí)；剩余天然氣發(fā)電量、風(fēng)能發(fā)電量、太陽(yáng)能發(fā)電量分別為430億千瓦時(shí)、384.6億千瓦時(shí)和199.8億千瓦時(shí)。

圖2：2022年法國(guó)各類電源發(fā)電量構(gòu)成

圖源：參考文獻(xiàn)1《法國(guó)電力投資》

法國(guó)在核電領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先地位，投資成本和運(yùn)營(yíng)成本低，并擁有完善的核電管理機(jī)制。受益于核電的廣泛應(yīng)用和先進(jìn)的技術(shù)，法國(guó)電價(jià)處于較低水平，人均碳排放量處于極低水平。

（二）電力進(jìn)出口情況

2021年法國(guó)電力出口總量達(dá)69.37太瓦時(shí)，進(jìn)口電力總量達(dá)24.55太瓦時(shí)。根據(jù)外媒報(bào)道，由于核能發(fā)電改善、價(jià)格具有競(jìng)爭(zhēng)力以及國(guó)內(nèi)需求低迷，法國(guó)或在2024年實(shí)現(xiàn)創(chuàng)紀(jì)錄的22年來(lái)最高凈電力出口，總計(jì)85-90TWh。2024上半年，法國(guó)的大部分電力出口到了英國(guó)（11.7TWh），同時(shí)，意大利（9.4TWh）、德國(guó)（8.8TWh）和瑞士（7.4TWh）也從法國(guó)進(jìn)口了大量電力。

圖3：2021年法國(guó)與周邊國(guó)家的電力貿(mào)易數(shù)據(jù)

圖源：參考文獻(xiàn)1《法國(guó)電力投資》

（三）電力市場(chǎng)格局

法國(guó)電力市場(chǎng)相對(duì)寡頭化，由少數(shù)幾個(gè)大型公司主導(dǎo)。法國(guó)電力公司（下稱“EDF”）是法國(guó)最大的國(guó)有電力公用事業(yè)公司，是法國(guó)發(fā)電和配電市場(chǎng)的主要參與者。法國(guó)其他主要的發(fā)電公司還包括ENGIE能源集團(tuán)與前蘇伊士環(huán)能公司（GDF-Suez）。

此外，EDF的全資子公司法國(guó)輸電公司（RTE）是法國(guó)唯一一家輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商，運(yùn)營(yíng)著歐盟內(nèi)最長(zhǎng)的輸電線路。同時(shí)，法國(guó)共有148家配電公司，其中最大的配電公司Enedis運(yùn)營(yíng)著法國(guó)城市約95%（約140萬(wàn)公里）的公共配電網(wǎng)，這些配電網(wǎng)絡(luò)均屬于地方行政當(dāng)局（如市政當(dāng)局或市政集團(tuán)）。在售電方面，目前法國(guó)擁有約120家電力市場(chǎng)售電商，較為活躍的售電商約有20家。

以上各主體密切配合，共同構(gòu)建了法國(guó)電力市場(chǎng)的核心架構(gòu)。

據(jù)此，法國(guó)政府分兩個(gè)層次對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行管理。第一個(gè)層次是國(guó)家對(duì)法國(guó)電力公司的調(diào)控；第二層次是地方政府對(duì)配電中心的監(jiān)督。

二法國(guó)電力改革歷程及其主要內(nèi)容

（一）第一階段：收歸國(guó)有

1945年第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，百?gòu)U俱興，法國(guó)政府于1946年決定對(duì)一些與國(guó)民經(jīng)濟(jì)休戚相關(guān)的企業(yè)實(shí)施國(guó)有化，進(jìn)行統(tǒng)一的管理，法國(guó)電力公司（EDF）即是被改組的對(duì)象，而通過(guò)這次改組，法國(guó)電力行業(yè)迅速完成了資產(chǎn)、人才、技術(shù)、資源的原始積累，得到迅速地恢復(fù)和發(fā)展，基本上解決了本國(guó)電力的需要。

（二）第二階段：大力發(fā)展核電

在1973年的石油危機(jī)之后，由于歐佩克（OPEC）組織在一年內(nèi)將石油價(jià)格提高了4倍，法國(guó)受到了巨大沖擊。從此法國(guó)充分意識(shí)到能源獨(dú)立的重要性，于是法國(guó)政府制定了核能開發(fā)戰(zhàn)略“梅斯梅爾計(jì)劃”，即到1985年法國(guó)要建造80座核電站，到2000年要建造170座核電站。

法國(guó)此次的行動(dòng)使得法國(guó)的核電得到迅猛發(fā)展，致使核電比重高達(dá)80%，成為全球第一，法國(guó)的電力不僅僅滿足了本國(guó)的需要，而且還逐步出口到了電力資源相對(duì)貧乏的西班牙等國(guó)。

（三）第三階段：股份制改革，開放電力市場(chǎng)

1. 改革歷程

20世紀(jì)末，在全球大勢(shì)的推動(dòng)與歐盟的催促下，法國(guó)開始逐步進(jìn)行電力市場(chǎng)化改革。其改革目標(biāo)主要有四點(diǎn)：

對(duì)EDF進(jìn)行股份制改革；

開放電力市場(chǎng)，讓更多用戶擁有自主選擇權(quán)；

讓市場(chǎng)供需來(lái)決定電價(jià)；

進(jìn)一步發(fā)展和開發(fā)核電。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，法國(guó)政府于2002年2月10日頒布了《關(guān)于電力公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展和革新的法律》，即新電力法，新電力法的主要內(nèi)容有：

設(shè)立公共服務(wù)基金，加入電力價(jià)格中，由用戶負(fù)擔(dān)；

EDF實(shí)行發(fā)、輸、配賬目分開；

設(shè)立電力監(jiān)管委員會(huì)，委員會(huì)下設(shè)3個(gè)部門，分別負(fù)責(zé)發(fā)電、電網(wǎng)準(zhǔn)入和負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)、配電、公共服務(wù)等事務(wù)；

成立在管理上獨(dú)立于發(fā)電的輸電網(wǎng)管理機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)上和財(cái)務(wù)上與EDF分開，是EDF內(nèi)部的一個(gè)獨(dú)立單位，負(fù)責(zé)電網(wǎng)調(diào)度、運(yùn)行、發(fā)展和電力平衡等。

新電力法的實(shí)施，邁出了電力市場(chǎng)化改革的第一步。

2010年11月24日，法國(guó)議會(huì)頒布了一項(xiàng)新的法案，名為《能源市場(chǎng)新組織法》，強(qiáng)制要求EDF以政府規(guī)定的固定價(jià)格將其總發(fā)電量的近1/4出售給其他法國(guó)電力供應(yīng)商，以促進(jìn)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這部分電量的售價(jià)每年將由各部部長(zhǎng)根據(jù)能源管理委員會(huì)（CRE）的意見來(lái)商定。商定價(jià)格時(shí)將考慮核電生產(chǎn)的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，新法案有效期將持續(xù)至2025年。

2. 改革效果

(1)EDF上市

法國(guó)電力公司（EDF）從國(guó)有獨(dú)資企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家（85.3%）、公眾（10.8%）、員工（1.9%）共同持股的股份制企業(yè)，共擁有500多萬(wàn)股東。2005年法電整體掛牌上市，成為法國(guó)歷史上和歐洲2001年以來(lái)最大的上市項(xiàng)目，也是2005年全球第二大上市項(xiàng)目。

(2)發(fā)、輸、配、售的拆分

一是在發(fā)電環(huán)節(jié)，1999年法電結(jié)束了其在本土發(fā)電市場(chǎng)的絕對(duì)壟斷地位。獨(dú)立發(fā)電商、企業(yè)自有電廠等也可公平接入電網(wǎng)，參與電力批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但在核電領(lǐng)域，法電投資建設(shè)法國(guó)所有核電站，其核電發(fā)電量占全國(guó)發(fā)電量的70％。

二是在輸電環(huán)節(jié)，2005年輸電公司RTE拆分獨(dú)立，成為全資子公司。RTE是歐洲最大的輸電公司，也是法國(guó)系統(tǒng)調(diào)度運(yùn)營(yíng)商，完全壟斷法國(guó)輸電領(lǐng)域。

三是在配電環(huán)節(jié)，2008年配電運(yùn)營(yíng)商Enedis拆分獨(dú)立成為全資子公司，運(yùn)營(yíng)法國(guó)95%的配電網(wǎng)。Enedis與配電網(wǎng)資產(chǎn)所有方地方政府簽訂公共服務(wù)合同，負(fù)責(zé)連接電網(wǎng)、排除故障、抄表等工作。

四是在售電環(huán)節(jié)，雖然Enedis仍是用戶默認(rèn)的傳統(tǒng)售電商，提供了費(fèi)率較低的管制型電價(jià)，但其他售電商也同樣加入了此環(huán)節(jié)中。

（3）法國(guó)成為電力出口大國(guó)

由于使用核電，法國(guó)發(fā)電成本大大降低，法國(guó)通過(guò)向國(guó)外出售電力，每年約賺取18億歐元，通過(guò)出售核燃料循環(huán)產(chǎn)品及服務(wù)，還能賺取大約10多億歐元。這樣使得法國(guó)長(zhǎng)期保持貿(mào)易順差。法國(guó)電力公司2004年的營(yíng)業(yè)額為469億歐元，顧客群體數(shù)量也達(dá)到4000多萬(wàn)。成功的改制使得法國(guó)電力工業(yè)迅速發(fā)展，法國(guó)電力公司成為歐洲第一大電力出口公司，世界第二大電站出口商，法國(guó)第四大產(chǎn)品出口企業(yè)。

（四）第四階段：EDF再次完全國(guó)有化

俄烏沖突后，法國(guó)乃至歐洲能源價(jià)格大漲，能源電力供需矛盾突出。法國(guó)政府決定對(duì)EDF實(shí)施完全國(guó)有化的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，形成集中統(tǒng)一核電產(chǎn)業(yè)體制，保障能源安全。

法國(guó)總統(tǒng)馬克龍于2022年3月提出將EDF完全國(guó)有化以保障國(guó)家能源自主的政治立場(chǎng)。法國(guó)總理博爾納在2022年7月宣布法國(guó)政府計(jì)劃通過(guò)市場(chǎng)化手段，投入97億歐元收購(gòu)市場(chǎng)上的EDF股票來(lái)實(shí)現(xiàn)公司的完全國(guó)有化，使得EDF有能力在未來(lái)開發(fā)更多的能源項(xiàng)目，從而保障法國(guó)的能源安全。

2022年8月4日，法國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)了法案97億歐元預(yù)算。2022年11月22日，法國(guó)金融市場(chǎng)管理局正式通過(guò)了法國(guó)政府將法國(guó)電力公司100 %國(guó)有化的提案，批準(zhǔn)法國(guó)政府以12歐元每股、15.52歐元每份可轉(zhuǎn)換債券的價(jià)格，收購(gòu)市場(chǎng)流通與員工持有的約16 %的EDF股份。

收購(gòu)過(guò)程中，少數(shù)股東因?qū)?2歐元每股的收購(gòu)價(jià)不滿，起訴政府，但法院于2023年5月2日駁回了上訴。最終，EDF的完全國(guó)有化于2023年6月8日正式完成。

三法國(guó)電力改革歷程及內(nèi)容的評(píng)價(jià)

（一）實(shí)事求是，發(fā)展核電

從20世紀(jì)70年代開始，法國(guó)就走上了大力發(fā)展核電的道路，其中，有兩個(gè)關(guān)鍵抉擇是法國(guó)核電發(fā)展成功的主要因素。

其一，在技術(shù)方面，放棄有著20多年研究經(jīng)驗(yàn)并具有獨(dú)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“氣冷堆”技術(shù)，一門心思地發(fā)展毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)但更優(yōu)質(zhì)的“壓水堆”技術(shù)。

其二，即使法國(guó)已在核電領(lǐng)域取得了初步成就，但法國(guó)人發(fā)現(xiàn)，西屋公司還有更好的技術(shù)，即單機(jī)功率在130萬(wàn)千瓦以上的核電機(jī)組，其選擇繼續(xù)向西屋學(xué)習(xí)。集中整個(gè)核工業(yè)體系向西屋搞技術(shù)引進(jìn)，很快便掌握了西屋的百萬(wàn)千瓦以上級(jí)別的核電機(jī)組，并據(jù)此形成了擁有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核電品牌。

當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中，法國(guó)人付出的資金量和人力物力是極其巨大的，法國(guó)沒有因?yàn)樽约旱募夹g(shù)和成就沾沾自喜，而是實(shí)事求是地虛心學(xué)習(xí)，最終取得了核電領(lǐng)域的巨大成功。

（二）順勢(shì)而為但獨(dú)立思考

20世紀(jì)末，電力的市場(chǎng)化改革是世界之趨勢(shì)，在歐盟的裹挾下，法國(guó)電力行業(yè)開始了市場(chǎng)化改革，采用了一系列拆分、競(jìng)爭(zhēng)等手段，取得了一定成就。但近年來(lái)，國(guó)際外部環(huán)境條件改變，為保障國(guó)家能源自主與安全，法國(guó)毅然決然地再次對(duì)國(guó)電進(jìn)行完全國(guó)有化。

而不論是國(guó)有化、還是上市等企業(yè)改制，均為法國(guó)發(fā)展能源、電力的工具手段，法國(guó)始終將自主權(quán)把握在自己手中，并適時(shí)地將工具手段進(jìn)行螺旋式調(diào)整。

四法國(guó)電力改革對(duì)我國(guó)的啟示

（一）以集中統(tǒng)一體制保障國(guó)家核電產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展

核電屬于戰(zhàn)略性高科技產(chǎn)業(yè)，與國(guó)家安全、能源安全、經(jīng)濟(jì)安全緊密相關(guān)，EDF完全國(guó)有化改革后，政府實(shí)現(xiàn)對(duì)其絕對(duì)控制，毫無(wú)疑問，法國(guó)將持續(xù)加強(qiáng)其核電技術(shù)國(guó)際領(lǐng)先地位。

我國(guó)作為核電后起之秀，面臨美、法、俄等國(guó)的強(qiáng)力競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)加強(qiáng)核電發(fā)展統(tǒng)籌，深化核電產(chǎn)業(yè)體制重組整合，保障國(guó)家核電產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展。

（二）國(guó)有控股是確保能源安全的有力舉措

盡管法國(guó)電力體制進(jìn)行市場(chǎng)化改革，法國(guó)也始終牢牢把握著電力行業(yè)的命脈，并可以迅速地針對(duì)外部條件的變化做出戰(zhàn)略調(diào)整，均是因?yàn)槠涫冀K對(duì)法電實(shí)現(xiàn)國(guó)有控股，并利用多重手段對(duì)各電力環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，以此保障其能源的自主與安全。

能源安全是能源行業(yè)健康發(fā)展的核心目標(biāo)，而國(guó)有控股是確保能源安全的有力舉措。對(duì)于涉及我國(guó)能源安全、促進(jìn)能源清潔轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)，我們需要始終保持國(guó)有絕對(duì)控股，保證可以適時(shí)地對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。

（三）適度放開，提升市場(chǎng)活力

電力行業(yè)是自然壟斷行業(yè)，但并不是全行業(yè)都需要壟斷。整體來(lái)看，法國(guó)政府對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管和控制程度較高，國(guó)有的法國(guó)電力公司在多個(gè)領(lǐng)域呈現(xiàn)壟斷態(tài)勢(shì)。但是即使是自然壟斷的企業(yè)也要避免產(chǎn)生行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷。

電力生產(chǎn)即發(fā)電環(huán)節(jié)是電力行業(yè)的非壟斷部分，需要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在條件成熟時(shí)，電力銷售環(huán)節(jié)也是電力行業(yè)的非壟斷部分，同樣，也需要逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

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