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我國固廢處理行業(yè)起步較晚，總體尚處于發(fā)展初期。但近幾年，受益于國家規(guī)劃提振和多項(xiàng)環(huán)保政策出臺的利好，我國固廢處理行業(yè)市場正在進(jìn)入高速增長的拐點(diǎn)，各家固廢處理企業(yè)加速“跑馬圈地”，行業(yè)集中度不斷提升。隨著固廢污染日趨嚴(yán)重和環(huán)保意識的不斷提高，固廢行業(yè)的合法合規(guī)問題越來越受到重視。

陽光時代律師事務(wù)所節(jié)能環(huán)保事業(yè)部從今天起推出“節(jié)能環(huán)?！睂?，并基于長期在固廢項(xiàng)目中的法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，專欄將首先推送固廢系列文章，期望幫助相關(guān)企業(yè)理解法律政策，規(guī)避法律風(fēng)險。

(來源：陽光時代法律觀察 ID：sunshinelaw 文：陽光時代律師事務(wù)所節(jié)能環(huán)保事業(yè)部)

我國固廢處理行業(yè)處于快速成長階段，垃圾焚燒發(fā)電將逐漸成為最主要的固廢處理方式。近期，住建部和生態(tài)環(huán)境部相繼召開新聞發(fā)布會，垃圾問題成為兩場發(fā)布會的重要議題。住建部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，今年底前將在全國地級以上城市全面部署生活垃圾分類。生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，已將垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)達(dá)標(biāo)整治提到污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要日程中，積極推動相關(guān)問題的解決。本文主要圍繞我國垃圾焚燒發(fā)電的市場現(xiàn)狀以及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的模式進(jìn)行講解，以期讀者對此有一概覽性的了解。

一、中國垃圾焚燒發(fā)電市場現(xiàn)狀

(一)國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電政策法規(guī)

垃圾焚燒發(fā)電作為城市固廢處理和資源化利用的典型項(xiàng)目，屬于國家政策明確支持的節(jié)能減排項(xiàng)目，我國頒布了一系列政策法規(guī)鼓勵垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)，主要如下：

1.行業(yè)法律法規(guī)

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》：我國防治固體廢物污染環(huán)境的第一部專項(xiàng)法律，該法的頒布填補(bǔ)了中國環(huán)境保護(hù)法律體系的一個空白，為防治固體廢物污染環(huán)境提供了基本法律依據(jù)。

《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》：該法明確提出對利用余熱、余壓、煤層氣以及煤矸石、煤泥、垃圾等低熱值燃料的并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目。

《中華人民共和國可再生能源法》明確規(guī)定：“國家支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電”，并將城市生活垃圾列為一種生物質(zhì)燃料。

2.產(chǎn)業(yè)政策

3.垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)在電力制度方面的主要鼓勵政策如下：

(二)國內(nèi)城市垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)規(guī)模與現(xiàn)狀

近年來，隨著國家一系列重大方針政策的貫徹執(zhí)行，中國生活垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，全國已運(yùn)行的生活垃圾焚燒廠246座，分別分布在29個省/市/自治區(qū)，其中浙江以40座垃圾焚燒廠名列第一。

超過70%的垃圾焚燒廠集中在人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但土地資源緊張的東部沿海城市。這主要是因?yàn)槿A北地區(qū)的人口密度最大，在生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的垃圾多，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，土地資源更加寶貴，對垃圾焚燒發(fā)電的要求更強(qiáng)。另一方面，我國垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，國產(chǎn)技術(shù)較成熟并已經(jīng)得到推廣。

因此，近年來涌入垃圾焚燒發(fā)電市場的企業(yè)也大幅增多。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前至少擁有一個垃圾發(fā)電運(yùn)營項(xiàng)目的企業(yè)多達(dá)100多家。其中杭州錦江、光大環(huán)保、重慶三峰、中國環(huán)境保護(hù)公司、綠色動力、上海環(huán)境、啟迪桑德、浙江旺能、浙江偉明、深圳能源是我國垃圾發(fā)電運(yùn)營企業(yè)的龍頭企業(yè)，其占據(jù)了整個發(fā)電市場77%份額，如下圖所示：

中國垃圾焚燒發(fā)電進(jìn)入快速發(fā)展軌道，垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)規(guī)模、發(fā)電量均居世界第一。2017年垃圾發(fā)電量已超過350億千瓦時。隨著生活垃圾焚燒處理量的增加，預(yù)計到2021年，我國發(fā)電裝機(jī)容量為1347萬千瓦。

二、垃圾發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營模式

(一)發(fā)達(dá)國家垃圾發(fā)電項(xiàng)目的主要建設(shè)與運(yùn)營模式

垃圾焚燒發(fā)電已成為發(fā)達(dá)國家廣泛使用的垃圾處理方式，依據(jù)建設(shè)和運(yùn)營主體的不同，發(fā)達(dá)國家垃圾焚燒發(fā)電廠主要分為以下三種模式：

1.政府主導(dǎo)模式

由政府出資進(jìn)行垃圾發(fā)電廠的投資建設(shè)，建成后由政府實(shí)施企業(yè)化運(yùn)營的模式。該模式在日本運(yùn)用最為廣泛。日本一半以上的垃圾發(fā)電廠采用政府主導(dǎo)模式，在發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目時十分注重環(huán)保效益，在建設(shè)時不惜重金采用先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備，為垃圾焚燒配備各種捕捉二噁英、重金屬等有害物質(zhì)的過濾清洗系統(tǒng)，在運(yùn)營垃圾發(fā)電廠是執(zhí)行嚴(yán)格的高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

2.政府建設(shè)、委托企業(yè)全權(quán)運(yùn)營模式

政府將所建設(shè)的垃圾焚燒發(fā)電廠委托給企業(yè)進(jìn)行全權(quán)運(yùn)營的模式。政府出資建設(shè)后，資產(chǎn)繼續(xù)國有，而運(yùn)營職能通過招標(biāo)，以租賃或合同方式委托給有資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營公司，運(yùn)營公司負(fù)責(zé)運(yùn)營，監(jiān)管則由政府所屬事業(yè)單位承擔(dān)。采用該模式的典型國家是德國。在德國，建設(shè)垃圾場是政府的職責(zé)，但政府不承擔(dān)垃圾發(fā)電廠的運(yùn)營，而是將其委托給有能力、有資質(zhì)的企業(yè)。同時，德國實(shí)行嚴(yán)格的垃圾焚燒煙氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

3.特許經(jīng)營模式

依照相關(guān)法律法規(guī)，政府通過市場競爭機(jī)制選擇垃圾焚燒發(fā)電廠的投資企業(yè)，委托建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠，并賦予其在一定范圍和經(jīng)營期內(nèi)經(jīng)營垃圾焚燒發(fā)電廠的權(quán)利。投資企業(yè)根據(jù)政府機(jī)構(gòu)授予的特許協(xié)議或許可證，以自己的名義從事授權(quán)項(xiàng)目的設(shè)計、融資、建設(shè)及經(jīng)營。在特許期內(nèi)，投資企業(yè)擁有項(xiàng)目的收益權(quán)，并承擔(dān)對項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行維修、保養(yǎng)的義務(wù);政府擁有對企業(yè)的監(jiān)督權(quán)，且對垃圾處理相關(guān)的服務(wù)價格有監(jiān)督和干預(yù)權(quán)。特許經(jīng)營模式運(yùn)行流程圖如下：

該模式在法國的垃圾發(fā)電項(xiàng)目中得到較好的應(yīng)用和實(shí)踐。法國在進(jìn)行垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)計時，污染物排放設(shè)計值一般低于排放標(biāo)準(zhǔn)限值，在實(shí)際運(yùn)行過程中監(jiān)測到的值要求低于設(shè)計值。

(二)中國垃圾處理廠項(xiàng)目運(yùn)作基本模式

2004年3月19日，建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，垃圾處理開始實(shí)施特許經(jīng)營管理。由于垃圾發(fā)電項(xiàng)目前期投資大、運(yùn)營成本相對較低，目前主要采取BOT或BOO模式為主，垃圾焚燒運(yùn)營公司與政府簽訂BOT或BOO協(xié)議，獲得垃圾處理的特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期在25-30年之間，建設(shè)方在特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)處理廢物，獲得政府處理費(fèi)補(bǔ)貼，同時享受國家規(guī)定的上網(wǎng)電價。

(三)垃圾發(fā)電的經(jīng)濟(jì)分析

垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)成本與采用的焚燒設(shè)備、技術(shù)密切相關(guān)，每噸投資在30-50萬元。運(yùn)營成本主要包括輔助燃料(煤炭或油)、維修、折舊、管理、財務(wù)、人力、材料等，建成投產(chǎn)后的處理成本大約為80-110元/噸。

垃圾焚燒行業(yè)盈利模式較為清晰，其主要收入包括處理垃圾的政府補(bǔ)貼、上網(wǎng)電價、供熱收入、售渣收入等，其中集中發(fā)電和供電收入的增值稅即征即退。其稅收優(yōu)惠政策依據(jù)有《中華人民共和國企業(yè)所得稅實(shí)施條例》、《關(guān)于公布環(huán)境保護(hù)節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目所得稅優(yōu)惠目錄(試行)的通知》(財稅〔2009〕166號)、《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》。

對焚燒發(fā)電行業(yè)來說，垃圾處理費(fèi)和補(bǔ)貼電價是影響收益的兩個重要因素?！顿Y源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》(財稅〔2015〕78號)要求對垃圾、污泥、污水處理勞務(wù)征收增值稅，其享受退稅優(yōu)惠70%，78號文的推出對前端處理費(fèi)收入形成了一定影響。后端補(bǔ)貼電價方面，對比其他各種方式發(fā)電補(bǔ)貼定價，0.65元/千瓦時的電價具有一定吸引力。垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)入選發(fā)改委2014年《國家重點(diǎn)推廣的低碳技術(shù)名錄》，在國家大力推行可再生能源發(fā)電的大背景下，補(bǔ)貼電價很可能長期保持穩(wěn)定，從而保障垃圾焚燒項(xiàng)目發(fā)電收益。

不同發(fā)電方式上網(wǎng)電價對比

總體來看，垃圾發(fā)電廠電費(fèi)收入占70%-85%，垃圾處理費(fèi)收入占15%-30%，投資內(nèi)部收益率8%-12%，投資回收期8-12年。

隨著市場對垃圾焚燒處理需求逐步加大，垃圾焚燒發(fā)電在垃圾處理份額中占比例呈上升趨勢，實(shí)力較強(qiáng)的國有大企業(yè)、外企企業(yè)和國有小企業(yè)、民營企業(yè)在各自細(xì)分市場都能夠獲取相關(guān)項(xiàng)目。