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????? 《特許權(quán)協(xié)議》應(yīng)對(duì)移交的程序、移交的內(nèi)容與范圍、移交前的“恢復(fù)性
大修”以及移交保證金等問題進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s定。

????? 2 、BOT 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及其控制

????? （1 ）風(fēng)險(xiǎn)分類從政府角度考慮，其面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)：選
擇的投資商實(shí)力不濟(jì)，垃圾焚燒發(fā)電廠不能按期商業(yè)完工，造成政府在垃圾處理
方面的壓力越來越大；或者在運(yùn)行期間，不能嚴(yán)格按照國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)排放，造成
嚴(yán)重環(huán)境污染。

????? 從投資商角度考慮，其面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)（建設(shè)的和運(yùn)營的）、
垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)（數(shù)量的和質(zhì)量的）、支付風(fēng)險(xiǎn)（垃圾處理費(fèi)和電費(fèi)）、政策風(fēng)險(xiǎn)
（國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高和城市規(guī)劃的改變）等等。

????? （2 ）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則對(duì)能夠預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)采取以下“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原則：讓更
有能力承擔(dān)某類風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)該類風(fēng)險(xiǎn)，如：

????? a.對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電廠的工程設(shè)計(jì)、設(shè)運(yùn)行與維護(hù)等工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，投資
商（項(xiàng)目公司）比政府擁有更多的專業(yè)人才和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，因此該類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由投資
商（項(xiàng)目公司）承擔(dān)；

????? b.對(duì)于垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、支付風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)有一定的
行政協(xié)調(diào)能力，因此，該類應(yīng)由政府部門承擔(dān)；對(duì)不能預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)（如不可抗力）
的分擔(dān)，則由政府和投資商根據(jù)《特許權(quán)協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定共同分擔(dān)。

????? （3 ）主要控制方式控制上述風(fēng)險(xiǎn)，可以采取以下幾種措施和手段：其一，
通過招標(biāo)文件，把政府對(duì)項(xiàng)目投資商的基本要求和垃圾焚燒發(fā)電廠的技術(shù)要求明
確提出來，同時(shí)也把政府提供的各種項(xiàng)目條件公示投資商，以便投資商進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)
評(píng)估和經(jīng)濟(jì)分析；其二，將《特許權(quán)協(xié)議》作為招標(biāo)文件的組成部分，以進(jìn)一步
明確政府與投資商的責(zé)、權(quán)、利，盡可能避免不必要的糾紛。

????? 其三，根據(jù)不同時(shí)期的不同需要，建立各種履約保證機(jī)制，如：投標(biāo)期有
“投標(biāo)保證金”，建設(shè)期有“完工保證金”，運(yùn)行期有“運(yùn)行保證金”和“支付
保證金”以及項(xiàng)目移交時(shí)的“移交保證金”等。

????? 3 、BOT 項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與基本流程

????? 1 基本流程①政府通過公開招標(biāo)等形式選擇垃圾焚燒發(fā)電廠的投資商；②
投資商依照招標(biāo)文件的有關(guān)規(guī)定，為垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)立專門的項(xiàng)目公司；③政
府為垃圾焚燒發(fā)電廠指定其授權(quán)代表機(jī)構(gòu)；④政府授權(quán)機(jī)構(gòu)代表政府與項(xiàng)目公司
簽訂并履行《特許權(quán)協(xié)議》；⑤項(xiàng)目公司與貸款銀行簽訂項(xiàng)目融資協(xié)議；⑥項(xiàng)目
公司與設(shè)計(jì)院、設(shè)備供應(yīng)商、工程及安裝公司等簽訂工程承包合同；⑦政府授權(quán)
機(jī)構(gòu)為垃圾焚燒發(fā)電廠指定垃圾供應(yīng)商；⑧項(xiàng)目公司與垃圾供應(yīng)商簽訂有關(guān)垃圾
運(yùn)送協(xié)議；⑨項(xiàng)目公司與電力部門簽訂有關(guān)電力銷售協(xié)議。

????? 4 、BOT 項(xiàng)目的邊界條件明確政府對(duì)投資商的基本要求和對(duì)垃圾焚燒發(fā)電
廠的檔次要求，以及確定垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目的邊界條件，是一項(xiàng)重要的前
期工作，需要政府在專業(yè)咨詢公司提供的咨詢意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)決策。

????? （1 ）技術(shù)條件•；垃圾的數(shù)量與質(zhì)量•；建設(shè)規(guī)模與技術(shù)檔次
•；余熱發(fā)電的上網(wǎng)條件•；煙氣處理方式與排放標(biāo)準(zhǔn)•；滲濾液
處理方式與排放標(biāo)準(zhǔn)•；爐渣與飛灰處理方式

????? （2 ）工程條件•；項(xiàng)目用地基礎(chǔ)條件•；水、電、通訊設(shè)施•
；氣象、地質(zhì)、水文條件•；現(xiàn)場臨時(shí)用地條件•；建設(shè)期一般要求

????? （3 ）財(cái)務(wù)條件•；特許期期限•；上網(wǎng)電價(jià)•；上網(wǎng)電量
•；生產(chǎn)用水價(jià)格•；各種稅費(fèi)政策明確上述各種條件實(shí)質(zhì)上就是“凍
結(jié)參數(shù)”，以便構(gòu)造統(tǒng)一的“比價(jià)平臺(tái)”，使垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目法人招標(biāo)
具有可操作性。

????? 5 、BOT 項(xiàng)目法人的選擇

????? （1 ）評(píng)估方法方法一：采用100 分制，對(duì)投標(biāo)人的綜合實(shí)力、工程技術(shù)
方案和經(jīng)濟(jì)商務(wù)方案等進(jìn)行綜合評(píng)定，并按照綜合得分高低，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行排序。

????? 方法二：采用100 分制，對(duì)投標(biāo)人的綜合實(shí)力和工程技術(shù)方案進(jìn)行綜合評(píng)
定，確定技術(shù)標(biāo)入圍投標(biāo)人，然后再按照垃圾處理費(fèi)報(bào)價(jià)高低，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行排
序。雖然方法二可以獲得好的價(jià)格，但也容易造成惡性競爭。

????? （2 ）綜合實(shí)力•；資金實(shí)力•；技術(shù)實(shí)力•；同類項(xiàng)目投
資業(yè)績•；同類項(xiàng)目工程業(yè)績•；同類項(xiàng)目運(yùn)營業(yè)績

????? （3 ）技術(shù)方案•；工藝流程與設(shè)計(jì)參數(shù)•；總體平面布局•
；垃圾接收及供料系統(tǒng)•；垃圾焚燒系統(tǒng)•；余熱利用系統(tǒng)•；煙
氣處理系統(tǒng)•；自動(dòng)控制系統(tǒng)•；電氣系統(tǒng)•；廠房及配套設(shè)施•
；工程進(jìn)度計(jì)劃•；調(diào)試與試運(yùn)行方案•；運(yùn)行管理方案

????? （4 ）商務(wù)方案•；投資估算•；資金籌措•；運(yùn)行成本估
算•；上網(wǎng)電量•；相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)•；垃圾處理費(fèi)報(bào)價(jià)

????? （5 ）權(quán)重設(shè)置各部分的權(quán)重設(shè)置一般是按照政府（招標(biāo)人）的意志進(jìn)行
的，并無統(tǒng)一基準(zhǔn)。

????? 6 、BOT 項(xiàng)目的若干技術(shù)問題

????? （1 ）焚燒工藝目前垃圾焚燒工藝也是多種多樣，但是，對(duì)于垃圾焚燒發(fā)
電廠BOT 項(xiàng)目，宜采用成熟、穩(wěn)定的爐排爐焚燒工藝，這是發(fā)展的主流。

????? （2 ）生產(chǎn)線設(shè)置垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目的日處理規(guī)模通常為600 噸或
1000噸，其生產(chǎn)線設(shè)置一般為三爐兩機(jī)居多。單臺(tái)日處理能力在350 噸以上的焚
燒爐將是發(fā)展的新方向之一。

????? （3 ）計(jì)量系統(tǒng)垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目的計(jì)量系統(tǒng)是政府部門最為關(guān)心
的重要環(huán)節(jié)之一。如何避免“計(jì)量糾紛”和“計(jì)量腐敗”是運(yùn)行期將要面臨的重
要課題。

????? （4 ）輸變電設(shè)施由政府方面負(fù)責(zé)建設(shè)廠外的輸變電設(shè)施是比較恰當(dāng)?shù)摹?BR>由于上網(wǎng)電壓等級(jí)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠投資有一定的影響，建議由政府出面組織協(xié)
調(diào)解決，以兼顧各方利益。

????? （5 ）煙氣處理工藝按照國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)政策，垃圾焚燒發(fā)電廠
的煙氣處理工藝一般選擇“中和反應(yīng)器+ 活性炭噴射+ 布袋過濾器”，但德國MARTIN
公司提出的“活性炭噴射+ 中和反應(yīng)器+ 布袋過濾器”工藝也值得深入研究。

????? （6 ）自動(dòng)控制系統(tǒng)

????? 目前，垃圾焚燒發(fā)電廠一般采用集散式控制系統(tǒng)（DCS ），其成本也是可
以接受的，其控制內(nèi)容與范圍將是評(píng)估的重點(diǎn)。

????? （7 ）滲濾液處理由于大多數(shù)垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目建在垃圾填埋場附
近，其滲濾液處理一般與垃圾填埋場統(tǒng)一考慮，通常不在投資商的責(zé)任范圍。

????? （8 ）飛灰穩(wěn)定化由于政府目前對(duì)焚燒飛灰處理重視不夠，加上技術(shù)上的
不成熟，因此，實(shí)踐中這也不是投資商的責(zé)任范圍。

????? 7 、BOT 項(xiàng)目的若干財(cái)務(wù)問題

????? （1 ）投資估算建議垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目的單位投資成本控制在35—
40萬元／噸左右，該成本不包括土地使用費(fèi)、場地三通一平以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等
前期準(zhǔn)備費(fèi)用。

????? （2 ）資金籌措根據(jù)國家有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目的資
本金一般為全部投資的20% ——30% ，其余部分可通過項(xiàng)目融資獲得。

????? （3 ）運(yùn)行成本垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目的運(yùn)行成本一般為70——80元／
噸，其中影響比較重要的因素是設(shè)備維護(hù)修理費(fèi)，一般估算為固定資產(chǎn)投資的3%
左右，該比例是否合適，還需要進(jìn)一步驗(yàn)證。

????? （4 ）經(jīng)營收人垃圾焚燒發(fā)電廠的收益主要來自于兩個(gè)方面：售電收入和
垃圾處理費(fèi)收入。我們認(rèn)為，政府每噸垃圾付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在80—100 元間比較合理。

????? （5 ）經(jīng)營收人政府在稅費(fèi)方面應(yīng)當(dāng)為垃圾焚燒發(fā)電廠提供優(yōu)惠政策。建
議對(duì)垃圾處理費(fèi)收入按政府補(bǔ)貼處理，免征營業(yè)稅，這樣同時(shí)對(duì)企業(yè)所得稅、城
市建設(shè)維護(hù)稅、教育附加稅等稅費(fèi)的計(jì)征也將產(chǎn)生連帶優(yōu)惠。

????? （6 ）財(cái)務(wù)指標(biāo)垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目的主要財(cái)務(wù)} 標(biāo)包括：自有資金
的投資回報(bào)率（IRR ，又稱內(nèi)部收益率）、動(dòng)態(tài)投資回收期和凈現(xiàn)值（NPV ）。
特別是前者，最為重要，一般考慮范圍為8%——10%.

????? （7 ）調(diào)價(jià)公式由于在招標(biāo)時(shí)上網(wǎng)電價(jià)是假定的參數(shù)，因此，垃圾處理費(fèi)
的調(diào)價(jià)公式首先應(yīng)與實(shí)際上網(wǎng)電價(jià)自動(dòng)掛鉤。此外，垃圾處理費(fèi)隨物價(jià)指數(shù)的變
動(dòng)，宜采取累進(jìn)制，不必每年調(diào)整。

????? 8 、BOT 項(xiàng)目的若干法律問題

????? 從法律角度來看，垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目是十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及
政府、投資者、項(xiàng)目公司、貸款銀行、承建商、供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司等組織機(jī)構(gòu)，
而且牽涉未來20——30年，如何簽訂《特許權(quán)協(xié)議》及其有關(guān)附件，是垃圾焚燒
發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目的關(guān)鍵所在。雖然我們已經(jīng)有了一個(gè)《特許權(quán)協(xié)議》文本，但還
很不完善，許多法律問題值得進(jìn)一步探討。

????? （1 ）投資商與項(xiàng)目公司投標(biāo)人主體為投資商，而垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)
目的建設(shè)和運(yùn)行主體為項(xiàng)目公司，如何實(shí)現(xiàn)兩者在法律上的責(zé)任界定和銜接，需
要進(jìn)一步探討。

????? （2 ）產(chǎn)權(quán)歸屬一方面，政府無償提供項(xiàng)目用地，加上不斷付費(fèi)（也可以
看作“回購”行為）和項(xiàng)目移交的約定，因而可以理解政府最終擁有該項(xiàng)目的所
有權(quán)；另一方面，投資商（項(xiàng)目公司）是項(xiàng)目的投資主體，理所當(dāng)然擁有其所有
權(quán)。如何在法律上界定這兩種所有權(quán)，也需要進(jìn)一步探討。

????? （3 ）土地使用權(quán)垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項(xiàng)目的土地使用權(quán)一般為項(xiàng)目公司
擁有，但在實(shí)踐中該土地使用權(quán)是否可以抵押，政府部門與投資商（項(xiàng)目公司）
之間存在較大的分歧。

????? （4 ）設(shè)計(jì)文件的審定按一般項(xiàng)目的建設(shè)程序，政府部門對(duì)焚燒發(fā)電廠設(shè)
計(jì)文件進(jìn)行評(píng)審。如果評(píng)審前后有較大的差異，投資商（項(xiàng)目公司）該如何處理？
若投資商（項(xiàng)目公司）接受意見進(jìn)行修改，是否可能免除其部分責(zé)任。

????? （5 ）電力銷售的連帶責(zé)任項(xiàng)目公司與電力公司簽訂的電力銷售合同，應(yīng)
該與政府或政府授權(quán)部門無關(guān)；但，垃圾焚燒發(fā)電廠是以處理垃圾為主，上網(wǎng)銷
售剩余電力是對(duì)政府支付垃圾處理費(fèi)的重大補(bǔ)充。因此，我們認(rèn)為政府方面應(yīng)承
擔(dān)電力銷售的連帶責(zé)任，而且也是有能力承擔(dān)的。

????? （6 ）偏差與違約無論是政府方面還是項(xiàng)目公司，在運(yùn)行期履行《特許權(quán)
協(xié)議》時(shí)，雙方偶爾都會(huì)產(chǎn)生一些偏差。如果都按違約處理是不合適的。我們建
議引入“年平均”概念來處理“偏差與違約”問題。

????? （7 ）強(qiáng)制接管垃圾焚燒發(fā)電廠是一個(gè)城市的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施之一。如
果項(xiàng)目公司與政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)生嚴(yán)重糾紛，導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電廠不能正常
運(yùn)行，而此時(shí)雙方就協(xié)議終止又無法達(dá)成一致，應(yīng)該如何處理這種情形呢？有的
律師（政府方面的法律顧問）則主張政府實(shí)施強(qiáng)制接管。雖然出現(xiàn)這種情形的可
能性不大，但該問題值得各方認(rèn)真研究。

????? 采用BOT 模式興建垃圾焚燒發(fā)電廠是公用事業(yè)設(shè)施市場化的必然趨勢，同
時(shí)這將是一個(gè)發(fā)展迅猛的朝陽產(chǎn)業(yè)。我們愿意以各種方式與同行們進(jìn)行交流、合
作，共同為這個(gè)朝陽產(chǎn)業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展盡一點(diǎn)微薄之力。